Thực trạng lấn biển tại một số nước

Trên thế giới, hoạt động lấn biển diễn ra ở nhiều nước với quy mô và diện tích phụ thuộc vào điều kiện địa lý và khả năng của từng quốc gia. Đến nay, các quốc gia đã lấn biển ở các mức độ khác nhau. Đứng đầu trong danh sách lấn biển để mở rộng và phát triển cảng biển là Trung Quốc với diện tích lấn biển vùng cửa sông Dương Tử thuộc Thượng Hải là 400 km2, cảng Thiên Tân thuộc vịnh Bột Hải với 365 km2 và Đường Sơn (thành phố công nghiệp ven biển cấp tỉnh thuộc Hồ Bắc) với 275 km2. Diện tích lấn biển tại vịnh Tokyo - Nhật Bản là 250 km2, Incheon Hàn Quốc là 220 km2, vịnh San Francisco Mỹ là 150 km2 và Mumbai Ấn Độ 148 km2 và Singapore là 145 km2, Macau lấn biển thêm 170% diện tích ban đầu (170 km2), Công quốc Monaco lấn biển thêm 0,4 km2, tức 20% lãnh thổ... Việc lấn biển để sử dụng làm các khu đô thị, siêu đô thị phải kể đến hoạt động lấn biển ở khu vực vịnh Péc-xích (Persian), điển hình là Dubai. Một trong những mục đích sử dụng đất lấn biển là mở rộng các đường băng sân bay. Theo kết quả của một số nghiên cứu, tính đến năm 2016, có 102 sân bay trên toàn thế giới được xây dựng trên mặt nước với một phần hoặc toàn phần là đất lấn biển.

Ở phạm vi toàn thế giới, Hà Lan là quốc gia có lịch sử lấn biển lâu đời nhất (từ thế kỷ 14) xuất phát từ thực tế có đến trên 1/3 diện tích lãnh thổ nằm dưới mực nước biển trung bình, khoảng 65% diện tích nằm dưới mực nước triều cao. Chỉ riêng vùng cửa sông Zuiderzee của Hà Lan đã lấn biển với diện tích 1650 km2 trong thế kỷ 20. Một hệ thống đê điều, đụn cát và thoát nước phức tạp đã bảo vệ các cánh đồng và thành phố của Hà Lan khỏi Biển Bắc, phía bắc Đại Tây Dương. Gần 7.770 km2 đất nông nghiệp hiện tại của Hà Lan là phần chìm dưới biển vào năm 1200. Bên cạnh các lợi ích thu được từ hoạt động lấn biển thì các tác động, ảnh hưởng đến môi trường, hệ sinh thái, kinh tế - xã hội cũng đang là vấn đề đặt ra với nhiều quốc gia.

Tại Trung Quốc, các nghiên cứu về trường hợp lấn biển ở Vịnh Lan Châu, sau 15 năm từ 1987 đến 2002 thì 49,1% vùng đất ngập nước tự nhiên bị giảm và giảm từ 2065 đến 1915 chỉ số đa dạng cảnh quan; thành phố Triết Giang đã lấn biển 1828 km2 bãi triều đã làm cho tình ngập lụt tăng lên 4 lần từ năm 1950 đến 2003; từ năm 1995, thành phố Thiên Tân đã không còn bờ biển tự nhiên do lấn biển quá nhiều. Ở cảng Victoria của Hồng Kông (Trung Quốc), các công trình lấn biển làm mất cân bằng về quy hoạch, thu hẹp khu cảng dẫn tới gây tắc nghẽn giao thông biển, phá vỡ cảnh quan, ô nhiễm môi trường…

Sự phát triển của công nghiệp và sự gia tăng nhanh chóng của dân số, quá trình đô thị hóa khiến các vùng đất ngập nước đang bị khai thác với tốc độ nhanh chóng. Tại Hàn Quốc, trong 30 năm qua, trên 40% diện tích vùng đất ngập nước đã bị san lấp, chuyển thành đất lấn biển. Ước tính, khoảng 54% vùng đất ngập nước của Mỹ, 90% vùng đất ngập nước của New Zealand, 68% rừng đước Phi-líp-pin đã biến mất do sự khai thác của con người, chủ yếu là hoạt động khai hoang, lấn biển.

Tổng quan về quản lý hoạt động lấn biển

Trước tình trạng các công trình, hoạt động lấn biển gia tăng gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến các hệ sinh thái, môi trường biển, các quốc gia trên thế giới đã đưa ra những quy định nhằm giảm thiểu thực trạng này. Thực tế, nhiều nước đã ban hành luật để quy định chi tiết về việc lấn biển như Hà Lan đã ban hành Luật Đê, đập và lấn biển từ năm 1904; Singapore ban hành Luật Đường bờ (Foreshore Act) năm 1872 quy định về lấn biển và việc sử dụng các vùng đất ngập nước và bãi bồi ven biển; các quốc gia đảo bị tác động lớn bởi biến đổi khí hậu như Tuvalu ban hành Luật Lấn biển và bãi bồi ven biển từ năm 1969 và Bermuda ban hành Luật Lấn biển từ năm 1964; Nhật Bản ban hành Luật Lấn biển các vùng nước công,...

Sau đó, ở quy mô quốc tế, việc triển khai phương thức quản lý tổng hợp vùng bờ dựa vào hệ sinh thái đã được áp dụng từ những năm 1970, làm nền tảng cho việc điều phối các hoạt động phát triển ở vùng bờ, trong đó có hoạt động lấn biển, đảm bảo đồng thời các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường. Năm 1994, Tổ chức Nông lương thế giới (FAO) đã xuất bản ấn phẩm về “Các khía cạnh thể chế và pháp lý về quản lý tổng hợp vùng bờ trong hệ thống pháp luật quốc gia”.  Năm 2006, FAO tiếp tục phát hành ấn phẩm “Luật quản lý tổng hợp vùng bờ”, trong đó, nhấn mạnh việc đổi mới về mặt pháp lý trong quản lý tổng hợp vùng bờ, đặc biệt là các hoạt động làm thay đổi điều kiện tự nhiên của bờ biển như lấn biển và xây dựng các đảo nhân tạo . Theo xu hướng đó, nhiều quốc gia đã ban hành các quy định về quản lý hoạt động lấn biển trong khuôn khổ hệ thống pháp luật về quản lý tổng hợp vùng bờ như Indonesia quy định trong Luật Quản lý vùng bờ và các đảo nhỏ; Trung Quốc quy định trong Luật phân vùng chức năng sử dụng biển, Luật Sử dụng biển và ban hành các văn bản quản lý có liên quan…

Tại Trung Quốc, một trong các quốc gia lấn biển hàng đầu Châu Á đã có một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ và chặt chẽ để quản lý các hoạt động lấn biển. Chính phủ Trung Quốc đã ban hành quy định về quản lý hoạt động lấn biển trong khuôn khổ quy định chung về quản lý hoạt động khai hoang, cải tạo đất năm 2011. Sau đó, tiếp tục ban hành Thông tri về các giải pháp thực hiện quy định này vào năm 2012 và đã được sửa đổi bổ sung vào năm 2019. Đặc biệt, Chính phủ Trung Quốc đã ban hành Thông tri về việc tăng cường bảo vệ các vùng đất ngập nước ven biển, kiểm soát chặt chẽ hoạt động lấn biển vào năm 2018. Theo văn bản này, Trung Quốc đặc biệt nhấn mạnh về việc quản lý, kiểm soát chặt chẽ hơn nữa hoạt động lấn biển nhằm duy trì cân bằng sinh thái, các giá trị, dịch vụ hệ sinh thái vùng đất ngập nước ven biển, tổng điều tra, đánh giá các dự án lấn biển và có chế tài xử lý, kể cả biện pháp dừng/ hủy việc thực hiện các dự án lấn biển; giao trách nhiệm quản lý cho Bộ Tài nguyên .

Tại Nam Phi, Luật quản lý tổng hợp vùng bờ (sửa đổi)  đã quy định việc quản lý hoạt động lấn biển nhằm cải thiện quyền tiếp cận của người dân với biển, bảo vệ các hệ sinh thái nhạy cảm của vùng bờ, bảo đảm chức năng tự nhiên của các quá trình động lực vùng bờ, bảo vệ tính mạng, tài sản và các hoạt động kinh tế trước các rủi ro phát sinh do các quá trình động lực vùng bờ gây ra (bao gồm các các rủi ro do mực nước biển dâng). Luật cũng quy định quản lý các hoạt động lấn biển phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng và các hoạt động lấn biển phục vụ mục đích kinh tế, mục đích khác. Năm 2018, trên cơ sở luật này, Bộ Môi trường đã ban hành quy định rõ về việc đánh giá, chấp thuận các dự án lấn biển.

Nhìn chung, kinh nghiệm thế giới cho thấy, quản lý các hoạt động lấn biển là hoạt động rất phức tạp liên quan đến nhiều vấn đề như: thẩm quyền cấp phép lấn biển; cơ chế chuyển đổi từ sử dụng biển thành sử dụng đất; việc bồi thường cho các chủ thể đang sử dụng biển và việc sở hữu sau khi lấn biển; triển khai thực hiện các dự án, công trình từ phạm vi nào được xem là lấn biển,... Giải quyết các vấn đề này cần phải xuất phát từ thực tiễn của mỗi quốc gia và mỗi quốc gia có quy định khác nhau. Singapore quy định Chính phủ có thẩm quyền cho phép xây dựng bến tàu, cầu tàu, đê chắn sóng và cho phép các dự án lấn biển từ bãi bồi hoặc từ đáy biển (phải được sự đồng ý của Quốc hội trong một số loại dự án lấn biển lớn hơn 4 ha hoặc 8 ha); khi Chính phủ cho phép lấn biển thì tất cả các tổ chức, cá nhân có lợi ích từ các vùng biển sẽ không có quyền đòi bồi thường; sau khi hoàn thành dự án lấn biển thì Tổng thống phải công bố vùng lấn biển là đất đai và chuyển sang chế độ sử dụng đất. Tavalu quy định lấn biển bao gồm các công trình bến nổi, cầu, cầu vượt, bến tàu, ụ tàu, cầu tàu, đê, kè đá, tường biển và các công trình khác ở bãi bồi ven biển và đáy biển và quy định chi tiết về trình tự thủ tục trước khi cấp phép dự án lấn biển. Bermuda quy định Bộ trưởng có quyền phê duyệt việc lấn biển từ đáy biển ở bất cứ khu vực nào nằm trong ranh giới ngoài rạn san hô của Bermuda...

Hoạt động lấn biển có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. Với những tiềm năng và lợi ích từ hoạt động này, việc lấn biển trong thời gian tới có xu hướng gia tăng, nhất là các dự án đầu tư bất động sản, cảng biển, du lịch... Tuy nhiên, bên cạnh các lợi ích thu được, hoạt động lấn biển nếu không được quản lý, kiểm soát tốt sẽ có tác động rất lớn đến môi trường, hệ sinh thái, sinh kế của người dân ven biển, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước cả trước mắt và lâu dài đặt ra yêu cầu phải tăng cường công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động lấn biển, kiểm soát chặt chẽ các dự án có hoạt động lấn biển. Trong đó có những vấn đề quan trọng là phải quy định rõ trách nhiệm, phân công, phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp, các ngành trong quản lý hoạt động lấn biển; quy định các yêu cầu đối với hoạt động lấn biển; việc xem xét, quyết định cho phép thực hiện các hoạt động lấn biển; quy định các quyền, nghĩa vụ của chủ đầu tư dự án có hoạt động lấn biển; hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm soát đối với hoạt động lấn biển.