Từ khoá: Học thuyết tương xứng, xung đột lợi ích, giới hạn quyền sở hữu, thu hồi đất, đền bù.

Abstract: The doctrine of proportionality was developed in the nineteenth century on the basis of inheriting and developing the ancient theories of arithmetical and geometrical justice. It is held to serve as the philosophic basis for the settlement of  interest conflicts between right holders. Regarding land compulsory acquisition in Vietnamese law, the doctrine is as the principles of equity and adequacy in compensation. On the occasion of revision of the Law on Land, it is necessary to review and make an assessment of the quality and effectiveness of the provisions concretizing these principles in the current law, thereby to think about the improvement the concerned regulations under the Law on Land.

Keywords: Doctrine of porportionality; conflict of interests; restriction of ownership; compulsory acquisition of land; compensation.

Ảnh minh họa: Nguồn internet

1. Tổng quan            

Học thuyết tương xứng (doctrine of proprotionality) được đề xướng từ thế kỷ XIX và được cho là học thuyết nền tảng mà trên đó khung pháp lý chi phối hành vi của chủ thể trong khuôn khổ thực hiện các quyền con người và quyền công dân được xây dựng[1]. Học thuyết đặc biệt có ý nghĩa trong trường hợp cần hạn chế quyền tự do mưu cầu lợi ích chính đáng của chủ thể để bảo vệ lợi ích chính đáng của chủ thể khác trong trường hợp hai lợi ích xung đột.

Học thuyết tương xứng có nguồn gốc từ các nỗ lực xây dựng cơ sở triết học của hệ thống luật pháp được hiểu là công cụ ngăn chặn, xử lý xung đột lợi ích, bắt đầu từ thời cổ đại và được hoàn thiện không ngừng trong quá trình phát triển hoàn thiện của các nền dân chủ[2].  

1.1. Cơ sở triết học của hệ thống luật pháp được hình dung như là công cụ ngăn chặn, xử lý xung đột lợi ích     

            Trật tự xã hội, công bằng xã hội: Mục tiêu khách quan cao nhất của luật là bảo đảm trật tự xã hội[3], điều kiện cơ bản đối với việc sản sinh, bảo tồn và phát triển các giá trị vật chất và tinh thần. Một trật tự pháp lý chỉ được gọi là tốt một khi có khả năng gìn giữ, duy trì cấu trúc xã hội trong trạng thái hài hoà và ổn định.  

            Trật tự xã hội, về phần mình, là một khái niệm mà sự nhìn nhận có thể rất khác biệt, tuỳ theo quan điểm tiếp cận. Thế nhưng, vượt lên trên tất cả những khác biệt, nhất là những khác biệt có nguồn gốc ý thức hệ, có một trật tự phổ quát đặc trưng bởi sự thống trị của hai nguyên tắc công bằng xã hội hay, đúng hơn, của một nguyên tắc công bằng kép, được thừa nhận rộng rãi[4]: nguyên tắc công lý số học (arithmatic justice or commutative justice), còn gọi là bình đẳng trong quan hệ song phương; nguyên tắc công lý hình học (geometric justice or distributive justice), còn gọi là bình đẳng trong quan hệ đa phương.

Công lý số học: Nguyên tắc bình đẳng trong quan hệ song phương đòi hỏi sự cân đối về quyền và nghĩa vụ giữa hai bên trong giao tiếp xã hội. Tư tưởng chủ đạo là mỗi người phải được và chỉ được hưởng nhưng lợi ích thuộc về mình. Xuất phát từ đó, mọi hoạt động trao đổi sản phẩm, dịch vụ giữa con người phải bảo đảm sự cân xứng về giá trị, sự cân xứng toán học. Một người chuyển giao cho người khác một lợi ích mà không với ý định tặng cho, thì có quyền yêu cầu người nhận lợi ích giao trả cho mình một lợi ích tương đương[5]; một người có hành vi gây thương tích cho một người khác phải bồi thường thiệt hại để khôi phục tình trạng thể chất của nạn nhân như trước khi bị thương; một người có hành vi trộm cắp tài sản của một người khác có nghĩa vụ giao trả tài sản cho người bị mất trộm;...      

Công lý hình học: Nguyên tắc bình đẳng trong quan hệ đa phương đòi hỏi việc phân phối của cải, phúc lợi xã hội phải được thực hiện tuỳ theo mức độ xứng đáng của người thụ hưởng. Sự xứng đáng, về phần mình, được đánh giá chủ yếu dựa trên sự cống hiến của con người đối với xã hội: người lao động phải được trả lương theo giá trị của lao động cơ bắp và lao động trí tuệ; người sáng tạo một tác phẩm văn chương, khoa học, nghệ thuật xứng đáng có quyền tác giả đối với tác phẩm đó. Có trường hợp việc xác định mức độ xứng đáng không dựa vào sự cống hiến của con người mà dựa vào giá trị xã hội hoặc đạo đức mà người đó đại diện. Ví dụ, khi người cha chết không để lại di chúc, người con được ưu tiên gọi để nhận di sản thừa kế so với những thành viên khác của gia đình, của xã hội, bởi điều đó cần thiết cho sự kế tục và phát triển của gia đình - tế bào của xã hội.

Việc phân phối của cải, phúc lợi cho một người cũng đồng nghĩa với việc không thừa nhận của cải, phúc lợi ấy thuộc về người khác. Bình đẳng trong quan hệ đa phương, xét theo biểu hiện bề ngoài, là sự bất bình đẳng: công an xử phạt công dân vượt đèn đỏ để bảo đảm an toàn cho công dân vượt đèn xanh; nhà trường cấp học bổng cho học sinh nghèo học giỏi và không cấp học bổng học sinh giàu; người chủ doanh nghiệp dành cơ hội có việc làm cho ứng viên đáp ứng được các yêu cầu của mình và từ chối cơ hội đó đối với ứng viên không đủ điều kiện. Tình trạng bất bình đẳng ấy được lý giải bởi tính công bằng được chứa đựng bên trong nó: suy cho cùng, chính việc đối xử như nhau dành cho tất cả mọi người, bất kể tốt hay xấu, siêng năng hay lười biếng, có tài năng hay tầm thường,… mới là bất công. Nói cách khác, công bằng hình học, bình đẳng trong quan hệ đa phương, là sự bất bình đẳng chính đáng: bất bình đẳng, do có người được hưởng, người khác không được hưởng; chính đáng, bởi nó phù hợp với vị trí, điều kiện, hoàn cảnh của mỗi người thụ hưởng.   

1.2. Học thuyết tương xứng – kế thừa học thuyết công lý số học và công lý hình học – trong xây dựng các giải pháp cho bài toán xung đột khi thực hiện quyền chủ thể   

Học thuyết tương xứng (doctrine of proprotionality) được xây dựng trong quá trình tìm kiếm giải pháp cho vấn đề làm thế nào giải quyết xung đột giữa các lợi ích trái ngược được các chủ thể khác nhau theo đuổi trong khuôn khổ thực hiện các quyền chủ thể được thừa nhận trong hiến pháp các nước[6].

Trên nguyên tắc, chủ thể được hưởng tự do theo nghĩa rộng nhất, hoàn toàn nguyên sơ – muốn đi đâu thì đi; muốn làm gì thì làm; muốn lấy gì lấy. Tuy nhiên, một khi quyền tự do được thừa nhận như nhau cho tất cả chủ thể thì ngay lập tức, khi chủ thể thực hiện quyền tự do của mình trong không gian chung sẽ xuất hiện sự xung đột với chủ thể khác cũng thực hiện quyền tự do của chủ thể đó. Hai người cùng đi trên một con đường theo hướng ngược nhau tất yếu sẽ đối đầu; hai người cùng muốn chiếm giữ một khu đất tất nhiên phải tranh giành để đạt được mục tiêu. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để ngăn chặn hoặc chấm dứt cuộc đối đầu, tranh chấp mà hai chủ thể vẫn tồn tại và chấp nhận tình hình. Đặc biệt, trong trường hợp sự đối lập về lợi ích được ghi nhận giữa một bên đại diện là chủ thể tư (private person) và bên kia là nhà chức trách (public authority) thì việc xây dựng giải pháp pháp lý cần được thực hiện theo các phương pháp thích hợp nhằm ngăn chặn việc đề ra những giải pháp có tính áp đặt, bất công đối với chủ thể tư, được cho là bên yếu thế trong quan hệ với nhà chức trách công.   

Kế thừa và phát triển các học thuyết về công lý số học và công lý hình học của các triết gia cổ đại, các nhà lý luận xây dựng Học thuyết tương xứng như là cơ sở của giải pháp pháp lý nêu trên[7]. Theo quan điểm được thừa nhận rộng rãi, một giải pháp pháp lý nhằm giải quyết xung đột lợi ích, được ghi nhận dưới hình thức một hoặc một loạt các quy phạm pháp luật được Nhà nước ban hành, cần được đánh giá theo bộ tiêu chí dưới đây để xem liệu có được coi là phù hợp với nguyên tắc tương xứng.

Thứ nhất là tính chính đáng của mục tiêu mà giải pháp muốn đạt tới khi được triển khai. Theo giả thiết, có một vụ xung đột lợi ích giữa hai chủ thể. Cả hai lợi ích đều chính đáng. Việc giải quyết xung đột lợi ích phải được thực hiện như thế nào để không có lợi ích nào bị mất hoặc bị giảm sút mà không có đền bù dưới hình thức này hay hình thức khác. Mặt khác, trong trường hợp một lợi ích hiện hữu cần được xoá bỏ, dù là có đền bù thoả đáng, để nhường sân chơi cho một lợi ích khác, thì lợi ích khác đó phải tỏ ra chính đáng hơn để được nhường sân chơi. Ví dụ, chủ sở hữu một bất động sản cần thiết phải chấp nhận đề Nhà nước trưng mua bất động sản của mình do việc trưng mua nhằm phục vụ cho việc triển khai xây dựng một sân bay trong khuôn khổ phát triển hệ thống giao thông công cộng bằng đường hàng không của đất nước.  

            Thứ hai, biện pháp hạn chế phải thích hợp để đạt được mục tiêu đề ra. Tính thích hợp của biện pháp hạn chế được đánh giá dựa vào nhiều tham số, đặc biệt là thời gian và chi phí để hiện thực hoá mục tiêu. Các yếu tố thời gian và chi phí, đến lượt mình, lại lệ thuộc vào sự chấp nhận của các bên liên quan, đặc biệt là bên chịu sự hạn chế. Ví dụ, trong trường hợp trưng mua đất để triển khai các dự án xây dựng công trình phục vụ lợi ích công cộng, việc đền bù được thực hiện theo cơ chế bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng có vai trò của toà án là hợp lý: người có đất bị trưng mua không thể so đo giữa cái mất của mình và cái được của xã hội, nhưng có quyền yêu cầu đền bù cái mất về phương diện vật chất và tinh thần; sự can thiệp của toà án trong trường hợp các bên không đạt được thoả thuận cho phép chấm dứt tranh cãi về mức đền bù. Trái lại, trong trường hợp trưng mua đất để triển khai các dự án kinh tế, thì việc đền bù nên được thực hiện theo cơ chế đàm phán, thương lượng hoặc bằng con đường toà án hay trọng tài với sự đồng ý của hai bên: người có đất bị trưng mua có quyền so đo giữa cái mất của mình với cái được của người nhận đất (cũng là một tư nhân) và có quyền đòi hỏi sự đền bù thoả đáng.    

            Thứ ba, biện pháp hạn chế phải cần thiết để đạt được mục tiêu, và không có cách nào ít tốn kém hơn để đạt được mục tiêu đó. Sự cần thiết của biện pháp được nhìn nhận chủ yếu ở góc độ kinh tế. Người có thẩm quyền ra quyết định có thể có trên bàn làm việc của mình nhiều phương án để lựa chọn. Cần xem xét, đánh giá từng phương án dựa vào kết quả cân đối được và mất ở góc nhìn vĩ mô. Biện pháp được lựa chọn phải là biện pháp ít tốn kém nhất về thời gian, tiền bạc của xã hội.  

Thứ tư, biện pháp hạn chế phải hợp lý, có xem xét và cân nhắc được mất về lợi ích đại diện bởi các nhóm chủ thể khác biệt. Tính hợp lý của biện pháp thể hiện ở chỗ cái được của một bên và cái mất của bên kia đều mang ý nghĩa đóng góp tích cực vào sự vun đắp thành quả chung mà toàn xã hội được thụ hưởng. Ví dụ, việc lấy đất tư nhân để mở rộng hẻm khiến diện tích đất của tư nhân bị thu hẹp, nhưng đổi lại, hẻm được mở rộng để việc đi lại được thuận tiện; việc mở rộng hẻm cũng giúp cho bất động sản ở hai bên đường hẻm có giá trị cao hơn hơn. Vấn đề là lấy đất đến giới hạn nào thì vừa, theo nghĩa hẻm được mở rộng để các phương tiện vận chuyển lớn ra vào thuận lợi, đồng thời tư nhân vẫn còn đủ đất để sống cuộc sống bình thường. Nếu lấy đất tư quá nhiều, thì hẻm có thể rất rộng, nhưng đất tư nhân còn lại quá ít, khiến sinh hoạt thường nhật của cư dân hẻm trở nên phức tạp, khó khăn và con người không thấy thoải mái, thì không nên.   

2. Thiết lập nguyên tắc tương xứng trong hạn chế quyền sở hữu tư nhân trong luật Việt Nam

Hiến định quyền sở hữu: Quyền sở hữu tư nhân được thừa nhận trong các hiến pháp dân chủ như là một trong những quyền cốt lõi của chủ thể. Theo khoản 1 Điều 32 Hiến pháp Việt Nam năm 2013, “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác”   trên nguyên tắc, quyền sở hữu. Khoản 2 Điều 32 Hiến pháp quy định “Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”. Khoản 3 Điều 32 khẳng định “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”.

Thực hiện quyền sở hữu, nguyên tắc tự do và ngoại lệ hạn chế: Cụ thể hoá Hiến pháp, Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS) thừa nhận tại khoản 2 Điều 160: “Chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản nhưng không được trái với quy định của luật, gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác”.

Các quy tắc liên quan đến quyền sở hữu được ghi nhận trong Hiến pháp và BLDS thể hiện quan điểm của người làm luật, theo đó chủ sở hữu trên nguyên tắc được tự do thực hiện quyền sở hữu của mình đối với tài sản; những hạn chế đối với quyền sở hữu được thừa nhận như những ngoại lệ chỉ nhằm phục vụ lợi ích chung hoặc lợi ích chính đáng của chủ thể khác và những thiệt hại phát sinh từ việc hạn chế đó phải được đền bù theo giá thị trường, nghĩa là giá được cho là thoả đáng đối với tuyệt đại đa số. Tiêu chí “theo giá thị trường”, nghĩa là “thoả đáng”, được đặt ra thể hiện sự thừa nhận nguyên tắc tương xứng trong việc áp đặt sự hạn chế đối với quyền sở hữu tài sản của chủ thể.

3. Áp dụng nguyên tắc tương xứng trong xây dựng các quy định về thu hồi đất

Khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn: Việc bảo đảm nguyên tắc tương xứng trong đền bù cho người bị thiệt hại do có đất bị thu hồi đã được khẳng định từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2003[8] và được tái khẳng định tại Luật Đất đai năm 2013[9]. Tuy nhiên, cho đến nay, giữa cam kết được người làm luật đưa ra và kết quả thực thi cam kết dường như vẫn còn khoảng cách quá lớn. Các vướng mắc trong đền bù khi thu hồi đất liên tục được ghi nhận ở nhiều nơi trên cả nước. Hậu quả là nhiều dự án xây dựng phục vụ lợi ích chung hoặc góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội bị chậm trễ; ở nhiều nơi, nhiều lúc, thậm chí xảy ra xung đột xã hội, gây mất trật tự và tâm trạng bất an cho người dân.   

Trong các trường hợp có vướng mắc về đền bù khi thu hồi đất, một trong những nguyên nhân chính được chỉ ra, là người có đất bị thu hồi không chấp nhận giao trả đất để nhận một số tiền đền bù được cho là không thoả đáng, rõ hơn nữa, là rất thấp so với giá trị thật của đất bị thu hồi, nghĩa là không bảo đảm nguyên tắc tương xứng.   

Khung giá đất: nhân tố cản trở tiến trình thương lượng về giá đền bù? Một trong những nguyên nhân được cho là cơ bản của sự thất bại hoặc ít nhất là không thành công của việc thoả thuận về mức đền bù khi thu hồi đất, là việc xây dựng và áp dụng khung giá đất để xác định mức bồi thường thiệt hại cho người có đất bị thu hồi. Với khung giá đất được thiết lập thành chuẩn mực pháp lý, cơ quan chịu trách nhiệm thu hồi đất và đền bù không có nhiều dư địa trong quá trình thương lượng về giá đền bù với người dân.

Ở góc nhìn nào đó, khung giá đất có thể được nhìn nhận có tác dụng ngăn chặn sự tuỳ tiện trong việc ấn định mức đền bù có thể gây thiệt hại cho Nhà nước. Nhưng ở một góc nhìn khác, việc ấn định khung giá đất và dùng khung giá này để xác định mức bồi thường khi thu hồi đất khiến cho việc đền bù bị cho là máy móc và có tính áp đặt, cưỡng bách đối với người dân. Trong khuôn khổ sửa đổi Luật Đất đai, nhiều ý kiến đề xuất bỏ khung giá đất[10]. Vấn đề là một khi bỏ khung giá đất thì việc ấn định mức đền bù phải được giải quyết như thế nào để bảo đảm nguyên tắc tương xứng được thiết lập trong Hiến pháp và Luật Đất đai.  

4. Bảo đảm nguyên tắc tương xứng trong thu hồi đất như thế nào trong Luật Đất đai (sửa đổi)?   

Bảo đảm công bằng và tương đương giá trị: Vấn đề bảo đảm nguyên tắc tương xứng trong đền bù khi thu hồi đất được đặt ra từ khi chế định thu hồi đất được xây dựng trong luật Việt Nam, như đã nêu trên. Giải pháp được liên tục hoàn thiện theo thời gian, trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai. Tuy nhiên, cho đến nay, câu chuyện đôi co, xung đột liên quan đến đền bù giải toả vẫn chưa có hồi kết. Trong khuôn khổ sửa đổi Luật Đất đai, các yêu cầu về bảo đảm sự minh bạch, cân bằng trong định giá đất và đền bù khi thu hồi đất được xác định là một trong những yêu cầu cơ bản mà Luật Đất đai (sửa đổi) phải thoả mãn[11].

Vấn đề không chỉ riêng của Việt Nam. Theo một báo cáo chính thức của tổ chức Lương thực và Nông nghiệp của Liên hiệp quốc (FAO)[12], thì giải toả đất đai là một hoạt động nhà nước rất dễ bị lạm dụng và do đó, dễ tạo ra bức xúc ở những người bị chèn ép, dẫn đến xung đột xã hội và rối ren. Trên cơ sở đúc kết kinh nghiệm thu thập từ thực tiễn của các nước, FAO đưa ra một số khuyến cáo được cho là hữu ích đối với nhà chức trách công trong việc hoàn thiện chính sách và bộ quy tắc ứng xử trong quan hệ giải toả đất đai và đền bù. Đặc biệt, liên quan đến việc xác định mức bồi thường, FAO nhấn mạnh sự tôn trọng các nguyên tắc công bằng (Equity) và tương đương giá trị (Equivalence) giữa được và mất của người được bồi thường[13]. Có thể cân nhắc vận dụng các kinh nghiệm này trong quá trình hoàn thiện dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). 

4.1. Tạo thế bình đẳng giữa các bên trong thương lượng

Trên nguyên tắc, việc giải toả đất đai chỉ được thực hiện trong trường hợp cần triển khai một dự án xây dựng phục vụ lợi ích chung. Nhưng chính khái niệm lợi ích chung lại có nguy cơ bị các nhóm lợi ích tìm cách xây dựng theo ý mình, phục vụ cho riêng mình. Nguy cơ này thường xuất hiện trong trường hợp cần có mặt bằng để thực hiện một dự án kinh doanh, chẳng hạn, xây dựng một khu đô thị mới, khu công nghiệp, sân golf. Lợi ích riêng của nhà đầu tư thường được lồng trong lợi ích kinh tế của cả vùng, cả địa phương, thể hiện thành những chỉ tiêu tăng trưởng dự kiến, dễ tạo ấn tượng tốt đối với công chúng về ý nghĩa, tác dụng tích cực của dự án.     

Trong khi đó, dù việc giải toả có nhằm phục vụ lợi ích chung lớn đến cỡ nào đi nữa, thì cũng không thể phủ nhận một thực tế; theo đó, sẽ có những người dân do giải toả mà phải chịu mất nhà cửa, đất đai và cả phương tiện, điều kiện sinh sống quen thuộc. Nếu coi những mất mát ấy là sự đánh đổi đối với những lợi ích mà dự án sẽ mang lại cho xã hội, thì việc đánh đổi chỉ tỏ ra hợp lý và chấp nhận được một khi có đủ hai điều kiện: thứ nhất, lợi ích mang lại phải lớn hơn nhiều so với lợi ích mất đi; thứ hai, người có lợi ích mất đi phải được đền bù thoả đáng.

Nhà đầu tư, theo giả thiết, là người có sức mạnh kinh tế. Họ có thừa khả năng thuê chuyên gia giỏi để lập dự án khả thi dựa trên các luận cứ có tính khoa học và tính thuyết phục cao, đặc biệt để chứng minh, làm rõ các lợi ích mà dự án có thể mang lại cả về mặt định tính lẫn định lượng. Bởi vậy, vấn đề còn lại là làm rõ tham số lớn thứ hai của bài toán giải toả: lợi ích mất đi do thực hiện dự án. 

Muốn xác định lợi ích mất đi, việc phải làm trước hết là xác định các chủ thể trực tiếp chịu tác động bất lợi của dự án. Ở điểm này, luật pháp phải tỏ ra mềm dẻo: người làm luật không nên cố gắng lập một danh sách thật chi tiết những loại người có quyền yêu cầu đền bù, bởi thông thường, chẳng người làm luật nào có tầm nhìn đủ bao quát trong không gian và thời gian để bảo đảm không bỏ sót người bị thiệt hại. Tốt nhất là đề ra quy định mở, theo đó bất kỳ người nào tự nhận thấy có những lợi ích của riêng mình sẽ bị hy sinh một khi dự án được thực hiện, đều có quyền yêu cầu bồi thường[14].

Cũng vậy, các lợi ích có thể được đền bù không nên được liệt kê trong một danh sách đóng. Trên thực tế, người dân vùng giải toả không chỉ buộc phải bán đất và các tài sản gắn liền với đất; việc giải toả còn khiến họ phải rời bỏ nơi ăn chốn ở, với các phương tiện sinh sống, điều kiện, hoàn cảnh sống đã quen. Nhiều thứ có thể bị đánh mất từ đó, có ý nghĩa vật chất hoặc tinh thần hoặc cả hai. Ở một số nước, như Anh, Úc, bên cạnh các thiệt hại liên quan đến tài sản hữu hình, luật còn ghi nhận những thiệt hại gắn với tính chất không tự nguyện của cuộc chuyển giao tài sản mà người dân vùng giải toả phải gánh chịu, chẳng hạn sự tổn thương về tình cảm của người nông dân mất trang trại, của thương nhân mất cửa hàng.    

Đáng nói nữa là trong đại đa số trường hợp, nhà đầu tư thường chọn những vùng có trình độ phát triển chưa cao so với các vùng lân cận để triển khai dự án, do chi phí đền bù thấp. Ở những vùng như thế, cư dân thường chỉ đạt mức xếp hạng từ trung bình trở xuống về nhiều phương diện: học vấn, kỹ năng chuyên môn, kỹ năng giao tiếp,… Trong thương lượng với nhà đầu tư lắm tiền của và đầy kinh nghiệm, họ hoàn toàn yếu thế. Liên quan đến việc xác định mức bồi thường, họ không có đủ thông tin về giá đất, giá tài sản theo thị trường, cũng không có được tầm nhìn cho phép hình dung một cách bao quát những tổn thất về vật chất, tinh thần mà mình phải chịu, để từ đó đưa ra những yêu cầu hợp lý về đền bù mà nhà đầu tư phải đáp ứng. Khả năng họ bị lợi dụng, bị áp đặt, xử ép là rất lớn.  

Bởi vậy, ở các nước, nhà chức trách đặt ra hành lang tạo điều kiện cho người bị lấy đất dễ dàng tiếp cận các dịch vụ trợ giúp như tư vấn pháp lý, tư vấn giá,… để có được các công cụ cần thiết nhằm bảo vệ các quyền lợi chính đáng của mình trong quá trình thương lượng với cơ quan phụ trách giải toả và nhà đầu tư về việc định tính và định lượng thiệt hại, rồi yêu cầu đền bù. Các dịch vụ ấy phải vừa rẻ, vừa có chất lượng, nghĩa là phải được nhà nước trợ giá để phục vụ cho người cần được bảo vệ nhưng lại không có khả năng chi trả cao.

Cũng có nơi, nhà nước không trợ giá dịch vụ tư vấn cho người bị lấy đất, nhưng cho phép người này mời chuyên gia giỏi và có uy tín hỗ trợ cho mình để có thể đàm phán một cách sòng phẳng trong tư thế không thua kém so với nhà đầu tư và cơ quan phụ trách giải toả. Giá dịch vụ sau đó được cộng vào giá đền bù để trả lại cho họ.

4.2. Giải bài toán đền bù thoả đáng như thế nào?

Xác định mức đền bù và hình thức đền bù được cho là vấn đề then chốt, mang tính quyết định đối với sự thành công hay thất bại của một kế hoạch giải toả đất đai. Giải quyết tốt vấn đề này, nghĩa là việc đền bù được thoả đáng, thì giảm thiểu được bức xúc, bất mãn ở người dân và việc giải toả có thể được thực hiện suôn sẻ.

Đối với các tài sản hữu hình, mức đền bù hợp lý nhất phải sát với giá thị trường. Thực ra, trong điều kiện thị trường bất động sản lành mạnh và vận hành ổn định, thì việc thu thập thông tin cần thiết dùng làm cơ sở định giá không phải là việc khó. Vấn đề là đối với cùng một miếng đất, giá thị trường có thể được xác định rất khác biệt một khi công dụng của đất thay đổi: đất nông nghiệp thường có giá thấp hơn nhiều so với đất ở, đất xây dựng doanh nghiệp.

Ở nhiều nước, luật pháp cho phép việc định giá được thực hiện không phải dựa vào công dụng hiện hữu lúc tiến hành giải toả mà dựa vào công dụng tương lai, thậm chí công dụng khả dĩ làm cho đất có giá trị kinh tế cao nhất. Tình huống giả định được đặt ra là chính người dân đang sinh sống trong vùng, chứ không phải nhà đầu tư, triển khai dự án cải tạo vùng đất; chẳng hạn, người nông dân được phép cải tạo miếng đất ruộng của mình thành khu đô thị. Việc cải tạo theo công dụng mới làm cho đất có giá trị kinh tế tăng lên. Lấy giá trị kinh tế của đất đã được cải tạo trừ đi các chi phí đầu tư trong khuôn khổ thực hiện dự án, người ta có được giá trị kinh tế tương ứng với công dụng mới của đất. Giá trị này phải được chia sẻ hợp lý giữa nhà đầu tư và người nông dân khi đất bị lấy để thực hiện dự án và sự chia sẻ được thể hiện trong giá đền bù[15].         

Các tài sản gắn liền với đất cũng có thể được xác định theo giá thị trường hoặc dựa theo các tính toán chi phí cần thiết để tạo lập tài sản thay thế. Ví dụ, người ta tự hỏi để xây lại một căn nhà giống hệt như căn nhà bị dỡ bỏ thì cần bao nhiêu tiền. Trả lời câu hỏi đó, người ta đồng thời xác định số tiền cần đền bù liên quan đến nhà.

Việc đền bù cũng phải được cân nhắc thực hiện cả đối với những tài sản được tạo lập không đúng luật (nhà xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng theo giấy phép, chẳng hạn) sau khi đã trừ các chi phí mà người có tài sản phải trả trong khuôn khổ chấp hành biện pháp chế tài theo pháp luật đối với việc tạo lập tài sản trái quy định.   

Và tất nhiên, như đã trình bày, các chi phí cần thiết cho việc di dời và những tổn thất khác về vật chất, cũng như về tinh thần do việc từ bỏ nơi sinh sống và nếp sống đã quen cũng phải được tính toán hợp lý, để bảo đảm cho người ra đi không ở trong tình trạng phải chiến đấu không cân sức chống lại những rủi ro, hiểm hoạ trên đường làm lại cơ nghiệp từ đầu.

Cơ quan phụ trách giải toả có thể đưa ra đề nghị về mức đền bù và chủ động thương lượng với từng người, từng hộ gia đình. Trong trường hợp không có được tiếng nói chung, thì vụ việc có thể được đưa ra toà án hoặc một uỷ ban độc lập để phân xử. Uỷ ban độc lập có thể bao gồm các chuyên gia về định giá tài sản, được thành lập theo thể thức thành lập hội đồng trọng tài: mỗi bên tranh chấp cử ra một trọng tài viên của mình, các trọng tài viên của các bên ngồi lại để chỉ định thêm trọng tài thứ ba.

Sau khi giá đền bù được xác định, thì còn lại vấn đề hình thức, thể thức chi trả. Có ba phương án để lựa chọn; trả tiền mặt, trả bằng hiện vật trong khuôn khổ tái định cư hoặc trả một phần bằng tiền và một phần bằng hiện vật. Kinh nghiệm các nước cho thấy việc trả toàn bộ giá đền bù bằng tiền mặt không phải là biện pháp tốt, bởi trong hầu hết trường hợp, người được đền bù không có thói quen nắm giữ và không có kinh nghiệm quản lý một số tiền quá lớn: họ thường tiêu pha tiền của vào những chuyện vô bổ, thậm chí nguy hiểm, rồi nhanh chóng lâm vào cảnh khốn khó do hết tiền, không còn tài sản, không nghề nghiệp, trở thành gánh nặng, thậm chí vấn nạn xã hội.

Bởi vậy, các nhà chức trách thường đòi hỏi cơ quan phụ trách giải toả cân nhắc nghiêm túc giữa các phương thức đền bù bằng tái định cư hoặc kết hợp tái định cư và trả tiền mặt. Đặc biệt, trong trường hợp giải toả đất nông nghiệp, thì kế hoạch tái định cư khả thi được luật pháp nhiều nước coi là một phần bắt buộc của dự án: người nông dân thường gặp rất nhiều khó khăn nếu phải thay đổi phương thức sinh sống, lăm ăn; họ cần được bảo đảm tiếp tục sống trong những điều kiện đã quen.

Ở một số nước, khi cần lấy một vùng đất nông nghiệp, người ta quy hoạch hẳn một vùng đất khác có điều kiện sống, canh tác tương tự và đề nghị cả cộng đồng dân cư di dời đến đó. Việc không hề đơn giản, nhưng không phải không làm được; điều quan trọng là nhà chức trách thật sự tận tâm và có trách nhiệm đối với từng số phận cụ thể trong cuộc đổi đời ngoài ý muốn./.     

[1] Eric Engle (2012), The History of General Principle of Proportionality: An Overview, The Darmouth Law Journal, vol. X, no. 1, pp. 1-11.

[2] Eric Engle (2012), The History of General Principle of Proportionality: An Overview, The Darmouth Law Journal, vol. X, no. 1, pp. 1-11.

[3] H, L &. J. Mazeaud (1986), Leçons de droit civil, Montchrestien, Paris, vol. 1, no.1, F. Chabas, Iss. 5.  

[4] V.C. Despotopoulos (1969), Les concepts de juste et de justice selon Aristote, Archives philosophie droit, Paris, p. 283. Các khái niệm công bằng xã hội được Aristote xây dựng và được nhiều người khác góp phần hoàn thiện trong quá trình phát triển của triết học luật.   

[5] Đó cũng là triết lý của các hợp đồng song vụ như hợp đồng mua bán, trao đổi, cung ứng dịch vụ,... Người bán, người thuê dịch vụ cần tài sản, cần được phục vụ và sẵn sàng chi trả để thoả mãn nhu cầu. Người mua, người cung ứng dịch vụ chấp nhận giao tài sản, phục vụ cho người khác với điều kiện được chi trả thoả đáng.   

[6] Kai Moller (2012), Proportionality: Challenging the Critics, International Journal of Constitutional Law, vol. 4, no. 3, pp. 709-731; Matthias Klatt & Moritz Meister (2012), Proportionality – a benefit to the human rights? Remarks on the I-CON Controversy, International Journal of Constitutional Law, vol. 4, no. 3, pp. 687-708; E. Thomas Sullivan (2007), The Doctrine of Proportionality in a Time of War, Minesota Journal of International Law, vol. 16, no. 2, pp. 457-469.  

[7] Guy Lurie (2020), Proportionality and the Right to Equality, German Law Journal, vol. 21, pp. 174-196, https://www.cambridge.org/core/journals/german-law-journal/article/proportionality-and-the-right-to-equality/8D435CE149E705134E19EA19CC949B0F. 

[8] Theo khoản 2 Điều 42 Luật Đất đai năm 2003. Khoản 3 Điều 42 quy định “…Khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.

Trường hợp không có khu tái định cư thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà ở thuộc sở hữu của Nhà nước đối với khu vực đô thị”.

[9] Theo khoản 3 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013: “Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật”.

Ngoài ra còn có khoản 1 Điều 83: “Điều 83. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

1. Nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất:

a) Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định của Luật này còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ;

b) Việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật”.

[10] Xem, https://laodong.vn/bat-dong-san/bo-khung-gia-dat-thao-go-nhieu-vuong-mac-ve-dat-dai-1074688.ldo; https://vnexpress.net/bo-khung-gia-dat-se-thuc-day-tien-do-du-an-4494723.html (truy cập ngày 07/8/2022).

[11] https://nhadat.tuoitre.vn/nguyen-tac-can-bang-cua-luat-dat-dai-moi-20220808000250352.htm (truy cập ngày 08/8/2022); https://vnexpress.net/can-co-che-minh-bach-de-dinh-gia-dat-sat-thi-truong-4496173.html (truy cập ngày 08/8/2022).

[12] FAO (2009), Compulsory Acquisition of Land and Compensation, Rome, https://namati.org/wp-content/uploads/2012/01/Compulsory-acquisition-of-land-and-compensation_FAO.pdf; J.M. Lindsay, Compulsory Acquisition of Land and Compensation in Infrastructure Projects, https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/sites/ppp.worldbank.org/files/documents/Compulsory%20Acquisition%20of%20Land%20and%20Compensation%20in%20Infrastructure%20Projects.pdf.

[13] Báo cáo đã dẫn của FAO, tr. 23-24.

[14] Trong Luật hiện hành, chỉ có người có đất bị thu hồi và người có tài sản gắn liền với đất bị thu hồi mới có quyền yêu cầu bồi thường, hỗ trợ. Điều 74 và Điều 88 Luật Đất đai.

[15] Báo cáo của FAO đã dẫn, tr. 28.

VIỆN SĨ, PGS.TS. NGUYỄN NGỌC ĐIỆN

Trường Đại học Kinh tế _ Luật Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 19 (467), tháng 10/2022.)