Hoàn thiện quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

Lĩnh vực đất đai 04/06/2022

Tóm tắt: Vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất luôn được coi là một nội dung quan trọng, gây ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Qua gần 8 năm thi hành Luật Đất đai năm 2013, những quy định liên quan tới vấn đề này đã bộc lộ nhiều điểm bất cập, hạn chế gây bức xúc cho các chủ thể bị Nhà nước thu hồi đất. Do vậy, cần thiết phải xem xét, sửa đổi một số quy định liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hướng tới đảm bảo quyền lợi cho các chủ thể bị Nhà nước thu hồi đất.

Từ khoá: Thu hồi đất; Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Luật Đất đai.

Abstract: The issue of compensation, assistance and resettlement once the state acquire land is always considered an important matter because it directly affects the rights and interests of land users. After nearly 8 years of enforcement of the Law on Land of 2013, the regulations related to this issue have gradually revealed a number of inappropriate points, causing frustration for people whose land are acquired by the State. Therefore, it is necessary to review and amend a number of provisions related to compensation, assistance and resettlement towards ensuring the rights of subjects whose land is acquired by the State..

Keywords: Land acquisition; compensation; assistance; resettlement, Land on Law.

 

1. Những nội dung chưa phù hợp trong quy định của pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Bên cạnh những mặt được, các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất còn một số điểm bất cập, hạn chế sau đây:THU-HỒI-ĐẤT.jpg

Thứ nhất, về trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư.

            Luật Đất đai năm 2013 quy định rất cụ thể các trường hợp Nhà nước được phép thu hồi đất của người sử dụng đất bao gồm: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61); Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 62); Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai (Điều 64) và Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe doạ tính mạng con người (Điều 65).

Trong số trường hợp thu hồi đất để thực hiện dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư có trường hợp quy định tại điểm d khoản 3 Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 - dự án chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thônchưa được hướng dẫn cụ thể. Khoản 1 Điều 146 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Đất sử dụng để chỉnh trang, phát triển đô thị gồm đất chỉnh trang khu vực nội thành, nội thị hiện có; đất được quy hoạch để mở rộng đô thị hoặc phát triển đô thị mới. Đất sử dụng để chỉnh trang, phát triển khu dân cư nông thôn gồm đất chỉnh trang trong khu dân cư hiện có, đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, đất được quy hoạch để mở rộng khu dân cư nông thôn”. Như vậy, trong trường hợp này, việc “chỉnh trang” không chỉ có ý nghĩa là sắp xếp, bố trí, chỉnh sửa cơ sở hạ tầng sẵn có của đô thị, khu dân cư nông thôn trở nên phù hợp hơn, mà còn là việc xây mới của nhiều dự án mở rộng trên diện tích đất được coi là có quy hoạch. Điều này đã dẫn đến tình trạng lợi dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất cho những dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội nói chung, không thuộc trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất. Theo quy định, khi thực hiện những dự án này, chủ đầu tư phải thực hiện theo cơ chế dân sự.

Thứ hai, về giá đất làm căn cứ để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.

            Việc Luật Đất đai năm 2013 quy định sử dụng giá đất cụ thể làm căn cứ để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất[1] là một trong những nội dung tiến bộ đáng ghi nhận của văn bản này. Bởi lẽ, giá đất cụ thể được coi là loại giá đất không quy định về thời hạn áp dụng giống như Khung giá đất hay Bảng giá đất, có thể nói đây là loại giá đất mang tính chất áp dụng một lần, cho từng đối tượng và trong từng trường hợp cụ thể. Chính điều này khiến cho giá đất bồi thường cho người sử dụng đất phù hợp hơn, tiến tới sát với giá thị trường tại thời điểm Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, trên thực tế, giá đất bồi thường cho người sử dụng đất vẫn còn một khoảng cách xa so với giá thị trường. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là quy định của pháp luật liên quan đến cơ chế xác định giá đất, cụ thể:

Một là,  quy định về quy trình xác định giá đất tính tiền bồi thường cho người sử dụng đất chưa thực sự khách quan, chưa có sự tham gia ý kiến từ phía chính các chủ thể có đất bị thu hồi. Theo quy định của pháp luật hiện hành, trong trình tự xác định giá đất cụ thể, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất[2], đây là một tổ chức dịch vụ tư có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ trong việc xác định giá đất được lựa chọn theo cơ chế đấu thầu. Tuy nhiên, pháp luật không có quy định ràng buộc trách nhiệm của cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trong trường không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định này.

Bên cạnh đó, theo quy định hiện hành, Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh là Chủ tịch Hội đồng thẩm định giá đất, đồng thời là ký quyết định phê duyệt giá đất. Chúng tôi cho rằng, quy định này là không hợp lý, không bảo đảm nguyên tắc minh bạch trong hoạt động quản lý nhà nước. Người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh không nên tham gia là thành viên của Hội đồng tư vấn thẩm định giá đất nhằm tránh tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”.

 Hai là, quy định về căn cứ xác định giá đất bồi thường chưa đầy đủ. Giá đất cụ thể được xác định dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai.  Với những căn cứ này, việc xác định giá đất mới chỉ đáp ứng sự phù hợp vào chính thời điểm bị thu hồi mà chưa giải quyết được sự cân bằng về mặt lợi ích giữa các bên chủ thể. Bởi trên thực tế, không thiếu những trường hợp thu hồi đất của người sử dụng đất là đất nông nghiệp, sau đó trao lại cho các chủ đầu tư và “biến” thành đất phi nông nghiệp. Mức chênh lệch giữa giá đất nông nghiệp với giá đất phi nông nghiệp là không thể phủ nhận. Việc người sử dụng đất nhận được một khoản tiền ít ỏi hoàn toàn trái ngược với khoản thu lợi nhuận lớn mà các chủ đầu tư có được ngay trên cùng một vị trí đất. Quy định này của pháp luật dường như đang thiếu đi tính công bằng, chưa thực sự đảm bảo được sự hài hoà về mặt lợi ích giữa người sử dụng đất và chủ đầu tư trong cùng một vấn đề.

Ba là, chưa có quy định về điều chỉnh với giá đất cụ thể. Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất (Nghị định số 44) điều chỉnh các vấn đề về xây dựng, điều chỉnh Khung giá đất, Bảng giá đất, Định giá đất cụ thể[3], nhưng không có nội dung về việc điều chỉnh đối với loại giá đất này. Do vậy, khi có tranh chấp giữa người sử dụng đất và UBND cấp tỉnh do người sử dụng đất không đồng ý với mức giá đất do UBND cấp tỉnh quyết định để tính tiền bồi thường hoặc có những khiếu kiện về vấn đề này thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc sẽ phải tiến hành lại toàn bộ quy trình xác định giá đất cụ thể gây tốn kém về mặt nhân lực, vật lực và cả về thời gian cho các bên, hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ áp dụng biện pháp cưỡng chế buộc người sử dụng đất phải nhận số tiền tương ứng với mức bồi thường không thoả đáng.

Thứ ba, quy định về mức hỗ trợ cho người sử dụng đất có thể ổn định được đời sống, sản xuất và phát triển chưa phù hợp.

            Đối với người sử dụng đất, chính sách hỗ trợ thực sự rất cần thiết khi họ bị Nhà nước thu hồi đất. Nếu như bồi thường là việc Nhà nước trả lại những thiệt hại về tài sản, có thể tính toán được cụ thể thì bên cạnh đó người sử dụng đất còn có những thiệt hại về mặt tinh thần khác từ việc bị Nhà nước thu hồi đất. Đất đai được coi là “nơi ăn chốn ở” đối với mỗi người, việc bị mất đi quyền sử dụng đất không chỉ ảnh hưởng tới đời sống của người dân vào thời điểm hiện tại mà còn cả một quãng thời gian rất lâu sau đó mới có thể trở lại bình thường. Do vậy, việc bù đắp về mặt vật chất đối với người có đất bị thu hồi là chưa đủ, cần thiết phải đặt ra những trợ giúp khác đó chính là chính sách hỗ trợ.

            Tuy nhiên, quy định hiện hành về mức chi trả trong các khoản hỗ trợ người sử dụng đất bị thu hồi đất chưa phù hợp, chưa tương xứng với những thiệt hại mà người sử dụng đất bị ảnh hưởng. Cụ thể, với trường hợp hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi họ đáp ứng đủ các điều kiện sẽ được nhận hỗ trợ ổn định đời sống với mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền tương đương 30kg gạo trong một tháng theo thời giá trung bình tại địa phương. Thời hạn dài nhất áp dụng cho mức chi trả này là 36 tháng khi hộ gia đình, cá nhân phải di chuyển tới nơi có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn và diện tích đất bị thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng[4]. Đối tượng hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp được coi là đối tượng yếu thế trong xã hội, điều kiện kinh tế của họ được coi là ở mức thấp nên Nhà nước đã tạo cơ hội trong việc được giao đất không thu tiền sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp. Nhưng khi bị thu hồi đất, họ không chỉ mất đi chính nơi ở mà còn cả công cụ duy nhất giúp họ đảm bảo được đời sống và bù lại, mức hỗ trợ được coi là giúp họ “ổn định đời sống” đơn giản chỉ được tính theo giá gạo trung bình của địa phương thì thực sự không thoả đáng. Bên cạnh đó, có thể hộ gia đình, cá nhân còn được hỗ trợ đào tạo nghề và tìm kiếm việc làm với một khoản tiền không quá 05 lần giá đất nông nghiệp cùng loại trong bảng giá đất của địa phương với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp thu hồi[5]. Giá đất nông nghiệp trên thị trường hay do Nhà nước quy định thì chưa bao giờ được coi là “cao” để có thể đạt được sự tương xứng với công việc mà người nông dân đã gắn bó cả đời nay bị mất đi.

Bên cạnh đó, những đối tượng khác được hưởng chính sách hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm với các mức chi trả: 02 triệu đồng; 2,5 triệu đồng; 03 triệu đồng; 04 triệu đồng và cao nhất là 06 triệu đồng/người/khoá học đào tạo trình độ sơ cấp dưới 03 tháng[6]. Quy định về cố định số tiền chi trả cho một khoá đào tạo nghề là không phù hợp với thực tế; bởi lẽ, mức học phí tại tất cả các cơ sở đào tạo đều tăng dần theo thời gian.

 Thứ tư, chưa có quy định cụ thể về nguyên tắc cũng như điều kiện để người sử dụng đất được hưởng tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

            Trong quy định của Luật đất đai năm 2013, các nội dung liên quan đến tái định cư còn khá mờ nhạt. Các nội dung quan trọng liên quan đến vấn đề này như: nguyên tắc, điều kiện được hưởng chính sách tái định cư, quy trình thực hiện…  chưa được pháp luật quy định.  

2. Hoàn thiện quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Để khắc phục những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, chúng tôi cho rằng, cần thực hiện những giải pháp sau:

Thứ nhất, bổ sung thêm quy định hướng dẫn làm rõ trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng với các dự án “chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn mới” thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư. Nội dung trong các quy định hướng dẫn cần thể hiện rõ được các vấn đề: (i) Như thế nào được coi là “chỉnh trang” đô thị; (ii) Tính chất của những dự án chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn mới; (iii) Liệt kê những dự án cụ thể phục vụ cho mục đích chỉnh trang đô thị; (iv) Điều kiện, nhu cầu thành lập khu dân cư nông thôn mới ở các địa phương. Việc có những hướng dẫn cụ thể này thực sự cần thiết, bởi không chỉ tạo được cơ chế pháp lý chặt chẽ trong quá trình chấp thuận và phê duyệt các dự án của chủ đầu tư mà quan trọng hơn là vấn đề bảo đảm được quyền lợi của người sử dụng đất, tránh trường hợp người dân bị thu hồi đất một cách thiếu khách quan.

Thứ hai, trong cơ chế xác định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường cho người sử dụng đất cần xem xét chỉnh sửa và bổ sung các vấn đề:

            + Quy định trách nhiệm bắt buộc về việc thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất trong quá trình xác định giá đất cụ thể cũng như chế tài đặt ra khi cơ quan tài nguyên và môi trường không thực hiện thủ tục này;

            + Thành phần của Hội đồng thẩm định giá đất xem xét thay thế vai trò của Chủ tịch hội đồng là một chủ thể khác thay vì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh theo quy định hiện hành. Hoặc trong nội dung thẩm định giá đất cụ thể hoàn toàn quy định trách nhiệm cho Cơ quan tài nguyên và môi trường, sau đó trình lên Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh để phê duyệt và quyết định. Điều này sẽ tạo được cơ chế phù hợp và thống nhất với quy định về trình tự lập, thẩm định và quyết định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;

            + Trong trình tự xác định giá đất cụ thể áp dụng cho trường hợp tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất bổ sung thêm hướng dẫn riêng về thủ tục lấy ý kiến từ phía những người sử dụng đất trực tiếp bị ảnh hưởng. Điều này không chỉ giúp đảm bảo được quyền lợi cho chính người dân mà còn hạn chế những thủ tục rườm rà phát sinh về sau khi người sử dụng đất không đồng ý với mức giá đất để tính tiền bồi thường, nhưng quan trọng hơn là sự thể hiện rõ nguyên tắc dân chủ của Nhà nước ta.

Thứ ba, bổ sung thêm hướng dẫn về căn cứ xác định giá đất cụ thể trong trường hợp sử dụng để tính tiền bồi thường cho người sử dụng đất theo hướng “dựa trên mức giá trung bình của hai loại giá đất trước và sau khi bị thu hồi đất”. Điều này sẽ khắc phục được thực trạng vấn đề người dân bị thu hồi đất nông nghiệp bị trả với mức giá quá thấp, sau đó đất trao lại cho chủ đầu tư, chuyển mục đích thành đất thương mại, dịch vụ với sự tăng lên giá trị của đất gấp nhiều lần.

Thứ tư, bổ sung quy định liên quan đến vấn đề điều chỉnh giá đất cụ thể với các nội dung: (i) Các trường hợp điều chỉnh; (ii) Chủ thể có thẩm quyền điều chỉnh; (iii) Trình tự, thủ tục điều chỉnh và (iv) Áp dụng giá đất cụ thể sau khi điều chỉnh. Điều này không chỉ có ý nghĩa cho người sử dụng đất mà còn giúp cho chính phía cơ quan Nhà nước tiết kiệm được thời gian, chi phí trong trường hợp giá đất xác định lần đầu chưa phù hợp.

Thứ năm, điều chỉnh lại mức hỗ trợ theo hướng tăng lên so với quy định hiện nay, cụ thể: (i) Thứ nhất, với mức hỗ trợ ổn định đời sống cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị thu hồi đất quy định tăng thêm giá trị của khoản hỗ trợ trên cơ sở tính toán mức độ ảnh hưởng không chỉ với quá trình sản xuất nông nghiệp mà còn cả nơi ở khiến họ phải di chuyển tới các vị trí khác; (ii) Thứ hai, tăng thêm mức hỗ trợ chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; đồng thời với các đối tượng khác bị mất việc làm cần quy định linh động về khoản tiền chi trả cho một khoá học nghề theo hướng tăng lên theo lộ trình của học phí tại các cơ sở đào tạo thay vì quy định cứng nhắc cố định mức chi trả như hiện nay.

            Bên cạnh việc điều chỉnh lại mức hỗ trợ, pháp luật cũng cần xem xét bổ sung thêm một số khoản hỗ trợ phù hợp theo tính chất pháp định bên cạnh những khoản hỗ trợ khác tuỳ cho các địa phương quyết định phù hợp với điều kiện. Ví dụ: hỗ trợ cho tài sản gắn liền trên đất của người sử dụng đất; hỗ trợ chi phí di chuyển tài sản;…

Thứ sáu, bổ sung nguyên tắc và điều kiện tái định cư cho người sử dụng đất bị thu hồi đất. Về điều kiện tái định cư cần thể hiện được: Tính pháp lý của loại đất bị thu hồi để được hưởng chính sách tái định cư; Chủ thể được tái định cư; Các trường hợp được tái định cư. Cùng với đó, về nguyên tắc tái định cư, cần xem xét tới việc đáp ứng đủ điều kiện tái định cư; Chất lượng của dự án tái định cư với việc đảm bảo mức sống tương ứng cho người dân trước khi bị thu hồi đất và đồng thời phải thể hiện được một trong những nguyên tắc mang tính Hiến định: “Công dân có quyền có nơi ở hợp pháp” (Khoản 1 Điều 22 Hiến pháp năm 2013)./.   

THS. BÙI THỊ HỒNG NHUNG

Khoa Pháp luật Kinh tế, Trường Đại học Luật Hà Nội.

 [1] Điểm đ khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013.

[2] Khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013.

[3] Mục 3 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất.

[4] Khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

[5] Khoản 6 Điều 4 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 6/1/2017 sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.

[6] Điều 4 Quyết định số 46/2015/QĐ-Ttg quy định chính sách hỗ trợ đào tạo trình độ sơ cấp, đào tạo dưới 03 tháng.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 09 (457), tháng 05/2022.)