Ảnh minh họa: Nguồn internet

1. Dẫn nhập

Quyền bề mặt là một quyền mới được quy định tại Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015. BLDS năm 1995 và BLDS năm 2005 đều không quy định về loại quyền này. Tuy nhiên, trong hệ thống pháp luật ở nhiều quốc gia trên thế giới, quyền bề mặt không phải là một quyền mới. Thuật ngữ “Quyền bề mặt” (Superficies) bắt nguồn từ Luật La Mã cổ đại trước công nguyên[1]. Do chịu ảnh hưởng từ Luật La Mã, nhiều quốc gia châu Âu cũng sớm ghi nhận quyền bề mặt trong pháp luật dân sự của họ[2]. Trải qua các giai đoạn lịch sử, pháp luật châu Âu lại tiếp tục ảnh hưởng đến pháp luật các quốc gia khác. Theo cách hiểu của Luật La Mã, quyền bề mặt gắn với chế độ tư hữu về đất đai, và mang nội dung là quyền sử dụng bề mặt đất để tạo lập các tài sản gắn liền với đất. Căn cứ để xác lập quyền bề mặt là từ thỏa thuận và trả chi phí “thuê đất” với chủ sở hữu thửa đất đó[3].

Việt Nam thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai; Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể khác nhau trong xã hội. Do đó, khi áp dụng quyền bề mặt vào pháp luật dân sự, Việt Nam cần có sự linh hoạt trong nhận thức và ứng dụng để tránh nhầm lẫn với quyền sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai năm 2013. Ví dụ: A ký hợp đồng thuê đất của B. Thực tế A là người đang sử dụng đất một cách hợp pháp nhưng A lại không được thừa nhận với tư cách là “người sử dụng đất” mà phải là B, người đứng tên trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Do đó, A chỉ có thể thuê để sử dụng đất, xây dựng, khai thác, thế chấp các tài sản trên đất chứ không thể giao kết các hợp đồng khác như chuyển nhượng, tặng cho, để lại thừa kế quyền sử dụng đất được bởi những quyền năng này thuộc về B.

Ví dụ trên cho thấy sự cần thiết phải phân biệt để làm rõ hai khái niệm quyền bề mặt trong pháp luật dân sự và quyền sử dụng đất trong pháp luật đất đai trong thực tiễn thực thi pháp luật ở Việt Nam. 

2. Nhận diện quyền bề mặt trong pháp luật dân sự và quyền sử dụng đất trong pháp luật đất đai tại Việt Nam

2.1. Nhận diện quyền bề mặt trong Bộ luật Dân sự năm 2015

Theo quy định của BLDS năm 2015, quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác. Đặc điểm đặc trưng của quyền bề mặt là quyền này được xác lập trên tài sản thuộc sở hữu của chủ thể khác (quyền sử dụng đất của người có quyền sử dụng đất). Đặc điểm này giúp phân biệt quyền bề mặt nói riêng, các quyền khác đối với tài sản nói chung với quyền sở hữu – vật quyền chính đối với tài sản[4]. Đây cũng là đặc điểm cho thấy tính phụ thuộc của quyền bề mặt. Mặt khác, chủ thể mang quyền bề mặt được trực tiếp chiếm hữu, sử dụng – khai thác quyền sử dụng đất. So với chủ thể sở hữu quyền sử dụng đất, chủ thể có quyền bề mặt không có quyền định đoạt đối với quyền sử dụng đất như chủ thể sở hữu. Tuy nhiên, việc sử dụng, khai thác đất đai của chủ thể mang quyền bề mặt cũng có tính độc lập, không phụ thuộc ý chí của chủ sở hữu trong suốt thời hạn có hiệu lực của quyền.

Bên cạnh đó, quyền bề mặt còn có một số đặc điểm khác khi so sánh với quyền hưởng dụng, quyền đối với bất động sản liền kề, cụ thể:

- Về phạm vi tác động của quyền bề mặt

Quyền bề mặt chỉ xác lập phạm vi trên quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất (chủ sở hữu). Trong khi đó, phạm vi của các quyền tài sản khác được quy định rộng hơn, như: phạm vi quyền hưởng dụng có thể xác lập trên mọi tài sản, phạm vi quyền đối với bất động sản liền kề có thể xác lập trên quyền sử dụng đất của người khác.

- Về căn cứ xác lập quyền bề mặt

Theo quy định của Điều 268 BLDS năm 2015, quyền bề mặt được xác lập theo quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Đây cũng là căn cứ xác lập của quyền hưởng dụng. Tuy nhiên, quyền đối với bất động sản liền kề có thể xác lập theo ba căn cứ này và theo địa thế tự nhiên (Điều 246 BLDS năm 2015).

- Về thời hạn của quyền bề mặt

BLDS năm 2015 quy định thời hạn của quyền bề mặt được xác định theo quy định của pháp luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc nhưng không vượt quá thời hạn của quyền sử dụng đất. Có thể thấy rằng, nhằm tạo sự đảm bảo cho người có quyền bề mặt có thời gian dài ổn định tạo lập tài sản gắn liền với đất, tạo điều kiện thuận lợi cho việc kinh doanh, sản xuất trên đất mà pháp luật dân sự không chỉ Việt Nam mà cả các quốc gia khác trên thế giới đều quy định quyền bề mặt có tính dài hạn. Ví dụ, Bộ luật Dân sự Nhật Bản quy định thời hạn này tối đa là 50 năm, Bộ luật Dân sự và Thương mại Thái Lan quy định thời hạn này là cả đời chủ sở hữu hoặc của người có quyền bề mặt,[5] …

- Xử lý tài sản sau khi quyền bề mặt chấm dứt: Trường hợp chủ thể quyền bề mặt không xử lý tài sản trước khi quyền bề mặt chấm dứt thì quyền sở hữu tài sản đó thuộc về chủ thể có quyền sử dụng đất kể từ thời điểm quyền bề mặt chấm dứt, trừ trường hợp chủ thể có quyền sử dụng đất không nhận tài sản đó (khoản 2 Điều 273 BLDS năm 2015). Đây là một trong những vấn đề phức tạp nhất khi áp dụng trong thực tiễn của quyền bề mặt.

Việc ghi nhận quyền bề mặt có ý nghĩa nhất định đối với pháp luật Việt Nam và được đánh giá sẽ có tác động tích cực đến nền kinh tế nói chung và ngành bất động sản nói riêng. Quy định này giúp giá trị kinh tế của đất đai luôn được khai thác một cách hiệu quả, góp phần xử lý tài sản nhanh chóng hơn tại các tổ chức tín dụng. Bởi lẽ, trên thực tế xảy ra nhiều trường hợp thuê đất theo các quy định của pháp luật dân sự và pháp luật đất đai của nước ta trước khi Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực thi hành; bên thuê quyền sử dụng đất chỉ có nhu cầu khai thác mặt đất mà không có nhu cầu khai thác lòng đất cũng như không gian bên trên. Trong khi đó, phần không gian bên trên và lòng đất bên dưới hoàn toàn có thể sử dụng độc lập với quá trình sử dụng mặt đất và việc sử dụng này không làm ảnh hưởng đến việc sử dụng đất của bên thuê đất. Tính hiệu quả kinh tế của quyền bề mặt được thể hiện thông qua ví dụ sau: A là chủ sở hữu quyền sử dụng đất, A cấp cho B quyền bề mặt nuôi cá và trồng hoa sen trong ao nằm trên mảnh đất của A, cho C quyền bề mặt xây nhà sàn, kinh doanh ăn uống trên mặt ao, cho D quyền xây cầu vượt phía trên mảnh đất. Như vậy, từ bề mặt, không gian bên trên, lòng đất đều được sử dụng và khai thác tối đa. Đây cũng là một trong những ưu điểm của chế định quyền bề mặt mà những quy định về quyền sử dụng đất hiện hành theo pháp luật đất đai không có được.

Bên cạnh đó, quy định của Điều 273 BLDS năm 2015 về xử lý tài sản khi quyền bề mặt chấm dứt sẽ góp phần giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn như: xử lý tài sản trên đất trong trường hợp thu hồi đất khi hết thời hạn thuê đất; xử lý tài sản bảo đảm khi thu hồi nợ xấu do Ngân hàng thực hiện theo Nghị quyết số 42/2017/QH14 ngày 21/6/2017 quy định về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng do Quốc hội ban hành; tranh chấp trong quản lý, sử dụng nhà chung cư;…

2.1. Nhận diện quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, quyền sử dụng đất mang một số đặc điểm sau đây:

- Quyền sử dụng đất là quyền phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai.

- Quyền sử dụng đất phát sinh trên cơ sở quy định của pháp luật đất đai. Có thể thấy rằng, căn cứ, hình thức làm phát sinh và chấm dứt quyền sử dụng đất là do pháp luật đất đai quy định. Bên cạnh đó, những quyền năng chung của quyền sử dụng đất như: được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình và những quyền năng riêng của quyền sử dụng đất phụ thuộc vào loại đất cụ thể và hình thức làm phát sinh quyền sử dụng đất như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất… cũng đều do pháp luật đất đai quy định rõ ràng, cụ thể[6].

- Quyền sử dụng đất bị giới hạn trong thời hạn sử dụng đất đối với từng loại đất cụ thể. Khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được Nhà nước gia hạn thì quyền sử dụng đất của các chủ thể bị chấm dứt.

Có thể thấy rằng, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là nguồn gốc dẫn đến các đặc điểm đặc trưng tiêu biểu của quyền sử dụng đất trong pháp luật đất đai Việt Nam. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta phù hợp với chế độ chính trị, mục tiêu xã hội của Nhà nước trong giai đoạn nhất định[7]. Nhằm hạn chế những tranh chấp, khiếu kiện đối với đất đai, cần phải có những chính sách pháp luật đúng đắn để khuyến khích người sử dụng đất đầu tư, cải tạo đất và có chính sách về giá đất phù hợp với từng thời kỳ và sát với giá cả thị trường.

3. Phân biệt quyền bề mặt trong pháp luật dân sự và quyền sử dụng đất trong pháp luật đất đai

3.1. Về chủ thể

Chủ thể quyền sử dụng đất bao gồm 07 nhóm chủ thể được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền hoặc chuyển quyền. Chủ thể của quyền bề mặt rộng hơn. Hầu hết mọi chủ thể đều có thể có quyền bề mặt thông qua các căn cứ xác lập quyền theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Sự khác nhau này có thể dẫn tới trường hợp một số chủ thể theo pháp luật đất đai không được cấp quyền sử dụng đất nhưng vẫn có thể thông qua quyền bề mặt để khai thác và sử dụng đất như quyền năng sử dụng đất của chủ sở hữu.

3.2. Về quyền năng của chủ thể được cấp quyền

Như đã phân tích ở trên, người sở hữu quyền sử dụng đất và người được cấp quyền bề mặt là hai chủ thể tách biệt nhau. Hai chủ thể này có thể là một, và khi đó quyền bề mặt sẽ chấm dứt (khoản 2 Điều 272 BLDS năm 2015). Chủ sở hữu quyền sử dụng đất được thực hiện 3 quyền năng là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đối với tài sản của mình. Trong khi đó, chủ sở hữu quyền bề mặt chỉ được sử dụng quyền năng: chiếm hữu và sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất.

Khi đã xác lập quyền bề mặt cho chủ thể có quyền bề mặt, chủ sở hữu quyền sử dụng đất sẽ không còn quyền năng sử dụng đối với bề mặt đất nữa. Đối với tài sản gắn liền trên đất được tạo lập bởi người có quyền bề mặt, chủ sở hữu quyền sử dụng đất không có quyền sở hữu đối với những tài sản này. Mặt khác, người có quyền bề mặt chỉ có thể sử dụng đất để trồng cây, canh tác, xây dựng công trình và có quyền sở hữu đối với tài sản trên đất nhưng không có quyền sở hữu, định đoạt quyền sử dụng đất như chủ sở hữu.

3.3. Thực hiện quyền chuyển nhượng của chủ thể

Pháp luật đất đai quy định khá chặt chẽ và cụ thể việc thực hiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Trong khi đó, pháp luật dân sự mới chỉ bao hàm những quy định chung về quyền bề mặt. Vì vậy, liệu có mâu thuẫn không nếu người có quyền bề mặt muốn chuyển nhượng nhưng người sở hữu quyền sử dụng đất không đồng ý cấp quyền bề mặt cho đối tượng mà người có quyền bề mặt muốn chuyển nhượng. Bởi lẽ, về cơ bản, quyền bề mặt vẫn là một vật quyền phụ thuộc.

4. Kiến nghị

Thứ nhất, theo quy định của Điều 269 BLDS năm 2015, quyền bề mặt có hiệu lực từ thời điểm chủ thể có quyền sử dụng đất chuyển giao mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất cho chủ thể có quyền bề mặt, trừ trường hợp có thỏa thuận khác hoặc luật liên quan có quy định khác. Như vậy, thời điểm có hiệu lực của quyền bề mặt có thể là thời điểm chuyển giao mặt đất, mặt nước, khoảng không hay còn gọi là thời điểm chuyển giao trên thực tế khi người có quyền bề mặt tiếp nhận sử dụng quyền sử dụng đất, hoặc theo thỏa thuận, hoặc theo quy định của pháp luật có liên quan. Quy định này là chưa hợp lý, tác giả cho rằng, vì quyền bề mặt gắn với quyền sở hữu tài sản gắn liền trên đất, có liên quan tới các quyền tài sản khác nên thời điểm có hiệu lực của quyền bề mặt cần phải được quy định cứng và đồng nhất như quyền sử dụng đất. Theo quy định của Điều 5 Luật Công chứng năm 2014, hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải được công chứng, chứng thực và có hiệu lực kể từ thời điểm công chứng, chứng thực. Tương tự, tác giả cho rằng, hợp đồng chuyển giao quyền bề mặt được công chứng, chứng thực và quyền bề mặt có hiệu lực kể từ thời điểm công chức, chứng thực.

Thứ hai, pháp luật dân sự hiện hành chưa quy định về đăng ký quyền bề mặt. Tác giả cho rằng, việc đăng ký quyền bề mặt sẽ giúp chủ thể sở hữu quyền được bảo vệ và có hiệu lực đối kháng với bên thứ ba, hạn chế rủi ro tranh chấp quyền bề mặt. Vì vậy, cần bổ sung quy định về đăng ký quyền bề; trình tự, thủ tục đăng ký quyền bề mặt tương tự các quy định về đăng ký quyền sở hữu tài sản hiện hành.

Thứ ba, do lợi ích kinh tế của quyền bề mặt, trường hợp cùng một quyền sử dụng đất nhưng có nhiều chủ thể cùng thực hiện khai thác khi phân tách việc sử dụng đất thành khai thác trên mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất. Điều này tất dẫn đến xung đột lợi ích giữa các chủ thể khai thác quyền bề mặt. Để hạn chế những tranh chấp trong quá trình khai thác quyền bề mặt, đồng thời tạo cơ sở cho việc giải quyết khi tranh chấp phát sinh, cần bổ sung quy định về trách nhiệm của các chủ thể đối với bề mặt được khai thác và trách nhiệm giữa các chủ thể được cấp quyền bề mặt./.

[1] Nguyễn Thị Nhung, Viện Kiểm sát nhân dân huyện Kim Thành, tỉnh Nghệ An, Tìm hiểu về quyền bề mặt theo quy định của Bộ luật Dân sự 2015, http://vienkiemsat.haiduong.gov.vn/ArticleDetail/1/0/4144/1056/Tin-bai-Tim-hieu-ve-Quyen-be-mat-theo-quy.aspx, truy cập ngày 08/02/2021.

[2] PGS.TS. Trần Thị Huệ, Trường Đại học Luật Hà Nội, Một số khía cạnh pháp lý về quyền bề mặt trong quy định của Bộ luật Dân sự, https://iluatsu.com/dan-su/mot-so-khia-canh-phap-ly-ve-quyen-be-mat-trong-quy-dinh-cua-blds-2015/, truy cập ngày 08/02/2021.

[3] Trường Đại học Luật Hà Nội (2003), Giáo trình luật La Mã, NxbXB.Công an nhân dân, Hà Nội.

[4] PGS.TS. Trần Thị Huệ, Trường Đại học Luật Hà Nội, Một số khía cạnh pháp lý về quyền bề mặt trong quy định của Bộ luật Dân sự, https://iluatsu.com/dan-su/mot-so-khia-canh-phap-ly-ve-quyen-be-mat-trong-quy-dinh-cua-blds-2015/, truy cập ngày 08/02/2021.

[5] ThS. Lê Đăng Khoa - Trường Đại học Kiểm sát Hà Nội, Quyền bề mặt theo quy định của BLDS năm 2015 và dự báo một số vướng mắc, bất cập, https://tapchitoaan.vn/bai-viet/giai-dap-phap-luat/vi-vay-viec-tiep-can-o-cac-goc-do-khac-nhau-ca-ve-mat-ly-luan-quy-dinh-cua-phap-luat-cac-quy-dinh-quoc-te-co-lien-quan-nhu-cong-uoc-newyork-luat-mau-uncitral-binh-luan-an-la-rat-can-thie, truy cập ngày 08/02/2021; 

[6] Nguyễn Thành Luân, Đoàn 871, Tổng cục Chính trị, Bộ Quốc phòng, Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất ở Việt Nam, https://tapchitoaan.vn/bai-viet/xay-dung-phat-luat/ban-chat-phap-ly-cua-quyen-su-dung-dat-o-viet-nam, truy cập ngày 02/03/2021.

[7] ThS. Lê Hồng Hạnh, Đại học Vinh, Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất trong pháp luật Việt Nam, http://tuphaptamky.gov.vn/2014/news/Van-ban-phap-luat/Quyet-dinh-48-2014-QD-UBND-cua-UBND-tinh-Quang-Nam-Ban-hanh-quy-dinh-ve-gia-dat-bang-gia-dat-thoi-ky-2015-2019-tren-dia-ban-tinh-1061.html, truy cập ngày 02/03/2021.

THS. NGUYỄN DIỆU ANH,

Phòng Pháp chế và Tuân thủ, Ngân hàng GPBank.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 09 (433), tháng 5/2021.)