Sự cần thiết sửa đổi Luật Bảo vệ môi trường
Luật BVMT số 55/2014/QH13 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 23/6/2014 tại kỳ họp thứ 7. Sau hơn 5 năm triển khai thực hiện, Luật Bảo vệ môi trường đã góp phần tạo chuyển biến tích cực trong công tác bảo vệ môi trường (BVMT). Nhận thức về trách nhiệm và hành động trong BVMT đã có sự chuyển biến mạnh mẽ, thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội (Theo khảo sát của PAPI có 73,70 số người được hỏi ủng hộ quan điểm đặt yêu cầu BVMT song hành với phát triển kinh tế). Phương thức quản lý, giải quyết các vấn đề về môi trường đã có sự thay đổi từ bị động ứng phó sang chủ động kiểm soát, phòng ngừa, kiểm soát các dự án có nguy cơ cao gây ô nhiễm môi trường để đóng góp cho tăng trưởng kinh tế theo hướng bền vững. Xu hướng suy giảm nhanh chất lượng môi trường và xu thế tăng mạnh về ô nhiễm môi trường trước đây đang được kiềm chế, giảm dần. Nền kinh tế có bước phát triển bền vững hơn, thân thiện hơn với môi trường. Tuy nhiên, Luật BVMT đang đứng trước yêu cầu cần phải được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, xuất phát từ các lý do chính sau:
Về mục tiêu, quan điểm chỉ đạo xây dựng dự án Luật
Mục tiêu: Việc xây dựng Luật BVMT (sửa đổi) nhằm hoàn thiện thể chế, chính sách, quy định pháp luật về BVMT phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, đáp ứng yêu cầu hội nhập, tạo hành lang pháp lý đồng bộ, thống nhất về BVMT, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN về BVMT đáp ứng yêu cầu đặt ra của giai đoạn phát triển mới, góp phần thúc đẩy phát triển bền vững.
Quan điểm chỉ đạo xây dựng Luật: a) Thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc bảo đảm cùng với kinh tế, xã hội, các yêu cầu BVMT phải ở vị trí trung tâm của các quyết định phát triển, là điều kiện, nền tảng, yếu tố tiên quyết cho phát triển KT-XH bền vững. b) Khắc phục các chồng chéo, xung đột pháp luật, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, toàn diện của hệ thống pháp luật về BVMT, bổ sung các quy định mới nhằm tạo môi trường pháp lý đầy đủ, khả thi, thuận lợi cho việc thực hiện các nhiệm vụ liên quan. c) Có các cơ chế, chính sách mới mang tính đột phá, tạo nền tảng pháp lý cho việc hình thành và phát triển các mô hình tăng trưởng bền vững thông qua việc đẩy mạnh kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, kinh tế phát thải ít các-bon, áp dụng đầy đủ nguyên tắc “Người gây ô nhiễm môi trường phải trả tiền”, “Người hưởng lợi từ giá trị của môi trường phải chi trả”, phù hợp kinh tế thị trường, đồng thời phải điều chỉnh được mặt trái của kinh tế thị trường. Huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực từ các thành phần kinh tế, xã hội cho công tác BVMT. d) Đẩy mạnh cải cách TTHC; chú trọng phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm, sự cố, suy thoái môi trường; lấy bảo vệ sức khoẻ nhân dân làm mục tiêu hàng đầu; tăng cường công bố, công khai thông tin về môi trường. đ) Thống nhất QLNN về BVMT trên phạm vi cả nước; ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế, chính sách về BVMT để đáp ứng yêu cầu đặt ra trong giai đoạn mới. Phát huy vai trò của người dân, doanh nghiệp và cả hệ thống chính trị trong việc tham gia vào các hoạt động BVMT, từ hoạch định chính sách đến tổ chức, giám sát thực hiện; trong đó doanh nghiệp, người dân phải đóng vai trò trung tâm. Có đủ chế tài xử lý để đảm bảo đủ tính răn đe để ngăn ngừa và xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật về BVMT.
Về quá trình xây dựng Luật
Theo Nghị quyết số 78/2019/QH14 ngày 11/6/2019 của Quốc hội, dự án Luật này được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2020, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019, trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 9 và thông qua tại Kỳ họp thứ 10. Thủ tướng Chính phủ đã giao Bộ TN&MT tổ chức xây dựng dự án Luật theo đúng quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và trình Chính phủ trong tháng 3 năm 2020.
Chi tiết quá trình xây dựng dự án Luật tại đây.
Về tên gọi và bố cục của Dự án Luật
Theo hồ sơ đề nghị ban đầu, dự án Luật có tên là Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BVMT với dự kiến có 07 nhóm chính sách (Bao gồm: (1) Tiêu chí sàng lọc dự án đầu tư; (2) ĐTM; (3) Giấy phép môi trường; (4) Quản lý chất thải và công nghệ xử lý chất thải; (5) Quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn môi trường; (6) Nội dung, trách nhiệm QLNN và việc phân công, phân cấp thực hiện trách nhiệm QLNN về BVMT; (7) Công cụ kinh tế và nguồn lực tài chính cho BVMT) được sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, qua quá trình đánh giá, tổng kết, nghiên cứu, tham vấn các chuyên gia, các Bộ, ngành và địa phương cho thấy nhiều quan điểm, chủ trương, chính sách mới của Đảng và Nhà nước chưa được cập nhật và thể chế hóa kịp thời; các nội dung về BVMT còn được quy định trong nhiều văn bản luật khác nhau dẫn đến sự thiếu thống nhất, đồng bộ; thực tiễn xu thế thế giới đòi hỏi phải thay đổi các chính sách môi trường cho phù hợp, có tầm nhìn thế kỷ. Trước những vấn đề cấp thiết đó, Cơ quan soạn thảo đã báo cáo về sự cần thiết phải bổ sung thêm 06 nhóm chính sách mới về BVMT (Bao gồm: (1) Quản lý cảnh quan thiên nhiên và BVMT trong khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên; (2) Ứng phó với BĐKH; (3) Quản lý chất lượng môi trường; (4) Quan trắc, thông tin, cơ sở dữ liệu và báo cáo môi trường; (5) Hội nhập, hợp tác quốc tế về BVMT; (6) Bồi thường thiệt hại về môi trường) cần được sửa đổi, qua đó phải sửa đổi toàn diện Luật BVMT để thay đổi từ tư duy, nhận thức, quan điểm cho đến các quy định của pháp luật, đáp ứng những yêu cầu của quá trình hội nhập quốc tế.
Trên cơ sở ý kiến thẩm định của Hội đồng thẩm định dự án Luật tại Báo cáo số 34/BC-BTP ngày 27/02/2020, Nghị quyết phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 02 năm 2020 (Nghị quyết số 28/NQ-CP ngày 10/3/2020), Chính phủ thống nhất trình Quốc hội xem xét, điều chỉnh tên của dự án Luật là dự án Luật BVMT (sửa đổi) thay thế cho dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BVMT như quy định tại Nghị quyết số 78/2019/QH14 của Quốc hội.
Bố cục của dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) bao gồm 16 chương và 192 điều, giảm 04 chương và tăng 21 điều so với Luật BVMT 2014.
Những chính sách chủ yếu của dự án Luật Bảo vệ môi trường
Nội dung dự thảo Luật đã bám sát 13 nhóm chính sách đã được đánh giá tác động trong Báo cáo đánh giá tác động chính sách kèm theo hồ sơ dự án Luật, cụ thể:
1. Nhóm chính sách về tiêu chí sàng lọc dự án đầu tư
2. Nhóm chính sách về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường
3. Nhóm chính sách về giấy phép môi trường, đăng ký môi trường
4. Nhóm chính sách về quản lý chất thải và công nghệ xử lý chất thải
5. Nhóm chính sách về quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn môi trường
7. Nhóm chính sách về công cụ kinh tế và nguồn lực cho BVMT
8. Nhóm chính sách về quản lý chất lượng môi trường
9. Nhóm chính sách về quản lý cảnh quan thiên nhiên
10. Nhóm chính sách về ứng phó với biến đổi khí hậu
11. Nhóm chính sách về phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường và bồi thường thiệt hại về môi trường
12. Nhóm chính sách về quan trắc, thông tin, cơ sở dữ liệu và báo cáo môi trường
13. Nhóm chính sách về hội nhập, hợp tác quốc tế về BVMT
Ngoài các nội dung nêu trên, dự thảo Luật đã sửa đổi, bổ sung một số quy định khác, bao gồm: Sửa đổi, bổ sung làm rõ một số từ ngữ; Sửa đổi, bổ sung các quy định về thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm; Sửa đổi, bổ sung một số điều của một số luật có liên quan đến BVMT; Sửa đổi, bổ sung các điều khoản chuyển tiếp để xử lý sự giao thoa, bảo đảm tính thống nhất trong tổ chức thực hiện quy định pháp luật về BVMT.
Vấn đề cần xin ý kiến Quốc hội
Trong quá trình xây dựng, hoàn thiện dự thảo Luật, tiếp thu ý kiến của các cơ quan, Chính phủ xin ý kiến Quốc hội về vấn đề còn có ý kiến khác nhau như sau:
Luật BVMT 2014 quy định các Bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của mình trừ đối tượng thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ TN&MT. Tuy nhiên, thực tế triển khai cho thấy một số Bộ, cơ quan ngang bộ do không có đơn vị chuyên môn để thẩm định ĐTM nên đã phải đề nghị Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh hỗ trợ thẩm định. Mặt khác, do các Bộ, cơ quan ngang bộ không có chức năng thanh tra chuyên ngành về BVMT nên việc thẩm định ĐTM không đi đôi với kiểm tra, giám sát việc thực hiện, dẫn đến sự thiếu thống nhất, đồng bộ trong công tác QLNN về BVMT của dự án, cơ sở.
Trong quá trình tổng hợp ý kiến của các tổ chức, cá nhân, để khắc phục bất cập nêu trên, một số ý kiến đề nghị chỉ giao thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM cho các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành theo quy định của pháp luật về xây dựng đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư (Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Y tế) với các lý do: (1) Các Bộ này thẩm định dự án, thẩm định thiết kế xây dựng, trong đó có thiết kế xây dựng của công trình BVMT nên việc giao thẩm định báo cáo ĐTM sẽ thuận lợi và giảm TTHC; (2) Các Bộ này hiện nay đều có cơ quan chuyên môn về BVMT và quá trình thẩm định thời gian qua vẫn đáp ứng được yêu cầu BVMT. Tuy nhiên, cũng một số ý kiến đề nghị không giao các Bộ, cơ quan ngang bộ thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư mà nên thống nhất giao cho cơ quan QLNN về BVMT ở Trung ương và cấp tỉnh thực hiện, trừ các dự án thuộc bí mật quốc phòng, an ninh được giao Bộ Quốc phòng, Bộ Công an thực hiện.
Do còn có nhiều ý kiến khác nhau, Chính phủ trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến về 02 phương án sau:
Phương án 1: giao các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành theo quy định của pháp luật về xây dựng (Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Y tế) tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của mình, trừ đối tượng thuộc thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM của Bộ TN&MT.
Ưu điểm: (1) Theo quy định của Luật Đầu tư công, các dự án nhóm B và nhóm C thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư cùa các Bộ chủ yếu là các dự án đầu tư hạ tầng kỹ thuật chỉ có tác động xấu đến môi trường trong quá trình xây dựng, ít phát sinh chất thải khi đi vào vận hành; (2) Theo quy định của Luật Xây dựng, các Bộ này thẩm định dự án, thẩm định thiết kế xây dựng trong đó có thiết kế xây dựng của công trình BVMT nên việc giao thẩm định báo cáo ĐTM sẽ thuận lợi và giảm TTHC; (3) Các Bộ này hiện nay đều có cơ quan chuyên môn về BVMT và quá trình thẩm định thời gian qua vẫn đáp ứng được yêu cầu BVMT.
Nhược điểm: các Bộ, cơ quan ngang bộ này không có chức năng thanh tra chuyên ngành về BVMT nên việc thẩm định ĐTM không đi đôi với kiểm tra, giám sát việc thực hiện.
Phương án 2: không giao các Bộ, cơ quan ngang bộ tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của mình (trừ Bộ Quốc phòng, Bộ Công an được thẩm định các dự án thuộc bí mật quốc phòng, an ninh) mà giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thẩm định, trừ các đối tượng thuộc thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM của Bộ TN&MT.
Ưu điểm: bảo đảm quản lý thống nhất tại địa phương, thuận lợi cho công tác kiểm tra, giám sát, cấp phép (nếu có) sau này và phù hợp với xu hướng phân cấp cho địa phương hiện nay của Chính phủ.
Nhược điểm: Không tích hợp được quá trình thẩm định báo cáo ĐTM với quá trình thẩm định thiết kế xây dựng tại các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành nhằm giảm TTHC cho các doanh nghiệp; không phát huy được sự tham gia của các cơ quan chuyên môn về môi trường của một số Bộ, cơ quan ngang bộ trong thẩm định báo cáo ĐTM.
Chính phủ đề nghị chọn theo Phương án 1.
Ngoài ra, đối với một số vấn đề khác còn có ý kiến khác nhau, Chính phủ xin báo cáo như sau:
Về việc tích hợp các loại giấy phép có liên quan vào giấy phép môi trường: có ý kiến đề nghị không tích hợp giấy phép xả nước thải vào công trình thủy lợi mà vẫn tiếp tục thực hiện theo quy định của Luật Thủy lợi. Chính phủ đề nghị tích hợp các loại giấy phép xả nước thải vào giấy phép môi trường nhằm cải cách mạnh mẽ TTHC và giảm chi phí cho doanh nghiệp, thống nhất QLNN về BVMT.
Về việc cấm nhập khẩu tàu biển đã qua sử dụng để phá dỡ: có ý kiến đề nghị tiếp tục cho phép triển khai ngành nghề kinh doanh này để hỗ trợ ngành công nghiệp đóng tàu Việt Nam và giải quyết tình trạng một số tàu biển thuộc sở hữu của cá nhân, tổ chức Việt Nam nhưng treo cờ quốc tịch nước ngoài neo đậu dài ngày tại các vùng nước cảng biển gây mất an toàn, an ninh hàng hải. Chính phủ ủng hộ chủ trương khuyến khích các hoạt động phá dỡ tàu biển đã qua sử dụng của Việt Nam để tận dụng, thu hồi các nguyên vật liệu, phế liệu trong nước. Tuy nhiên, việc cho phép nhập khẩu tàu biển đã qua sử dụng về Việt Nam để phá dỡ tiềm ẩn nguy cơ gây ô nhiễm môi trường do phát sinh nhiều loại CTNH như dầu thải, PCBs, amiăng, chì, chất phóng xạ, nếu không kiểm soát chặt chẽ sẽ dẫn đến nguy cơ Việt Nam trở thành “bãi rác công nghiệp, thiết bị lạc hậu” và đi ngược với chủ trương “cấm nhập khẩu chất thải vào Việt Nam”.
Về quy định mức chi tối thiểu 02% tổng chi ngân sách nhà nước (NSNN) cho sự nghiệp môi trường: có ý kiến đề nghị không tăng tỷ lệ phân bổ NSNN cho BVMT từ 1% lên 2% hoặc không nên quy định mức chi cụ thể cho sự nghiệp BVMT mà thực hiện dự toán, quyết toán chi sự nghiệp BVMT hàng năm. Chính phủ đề nghị phải quy định cụ thể mức chi tối thiểu cho sự nghiệp BVMT nhằm thể chế hóa Nghị quyết số 41/NQ-TW của Bộ Chính trị và đảm bảo phù hợp yêu cầu của công tác BVMT hiện nay.
Về bổ sung thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM cho Ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế (Ban quản lý): có ý kiến đề nghị giao thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM cho Ban quản lý. Chính phủ đề xuất không giao thẩm quyền hoặc quy định việc ủy quyền thẩm định báo cáo ĐTM cho các cơ quan này vì việc phê duyệt báo cáo ĐTM sẽ không gắn với trách nhiệm thanh tra, kiểm tra (Ban quản lý không có chức năng thanh tra); hầu hết các Ban quản lý không đủ năng lực thực hiện nhiệm vụ này, trong khi lại không phát huy được vai trò, năng lực của Sở TN&MT địa phương là cơ quan chuyên môn về BVMT cấp tỉnh.
Trên đây là nội dung cơ bản của dự thảo Luật BVMT (sửa đổi), Chính phủ kính trình Quốc hội./.
Chi tiết nội dung dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) tải tại đây.
