Về phân loại dự án đầu tư theo tiêu chí về môi trường và đối tượng phải đánh giá sơ bộ tác động môi trường

Theo Tờ trình số 252/TTr-CP ngày 23/5/2020 của Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến về Dự thảo Luật tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội thứ XIV (sau đây gọi là Tờ trình số 252/TTr-CP), việc phân loại dự án đầu tư để thực hiện quy định về bảo vệ môi trường (BVMT) dựa trên tiêu chí phân loại dự án của Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư theo đối tác công tư (PPP), như tại Điều 29a và Điều 30a. Theo đó, đối tượng phải đánh giá sơ bộ tác động môi trường cũng được xác định theo tiêu chí phân loại dự án của các Luật này.

Qua thảo luận cho thấy, nếu áp dụng theo phương án này có thuận lợi là không phải sửa đổi một số quy định của Luật Đầu tư công (điểm g khoản 2 Điều 30 và khoản 6 Điều 31). Tuy nhiên, phương án này có tồn tại là:

Bỏ sót nhiều dự án đầu tư có nguồn vốn tư nhân mà không thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư, có tác động lớn đến môi trường nhưng không phải đánh giá sơ bộ tác động môi trường để sàng lọc trong giai đoạn chuẩn bị dự án;

Nhiều dự án đầu tư công, đầu tư, PPP không có hoặc chỉ tác động rất ít tới môi trường khi triển khai thực hiện nhưng vẫn phải thực hiện đánh giá sơ bộ tác động môi trường, gây tốn thêm thời gian và chi phí, lãng phí nguồn lực xã hội (như một số dự án quy định tại Điều 8 Luật Đầu tư công, khoản 1 Điều 4 Luật PPP, điểm e khoản 1 Điều 31 Luật Đầu tư).

Trong quá trình chỉnh lý Dự thảo Luật, Cơ quan soạn thảo, Ủy ban KH,CN&MT của Quốc hội đã nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của nhiều ĐBQH bổ sung phương án phân loại dự án đầu tư theo tiêu chí về môi trường. Theo đó, dự án đầu tư được phân loại dựa trên các tiêu chí về môi trường, bao gồm: tính chất, quy mô của loại hình dự án; diện tích đất, mặt nước bị chiếm dụng; môi trường sinh thái tự nhiên bị tác động. Trên cơ sở này, dự án đầu tư được phân thành 04 nhóm: có nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao (Nhóm I), có nguy cơ (Nhóm II), ít có nguy cơ (Nhóm III) và không có nguy cơ tác động xấu đến môi trường (Nhóm IV), như Điều 29b và Điều 30b. Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) cũng đưa ra 02 phương án xin ý kiến ĐBQH tại phiên thảo luận trực tuyến ngày 24/10/2020 của Quốc hội.

Theo kết quả lấy ý kiến các Đoàn ĐBQH, kết quả thảo luận trực tuyến của Quốc hội ngày 24/10/2020 thì phương án này sẽ khắc phục được những hạn chế của phương án do Chính phủ trình trước đây; bảo đảm tính thống nhất, khoa học, xuyên suốt trong việc phân loại dự án đầu tư, làm căn cứ áp dụng các công cụ quản lý về môi trường; đồng thời có thêm các ưu điểm là:

Giảm thủ tục hành chính (TTHC) cho nhà đầu tư đối với nhiều dự án. Các dự án không thuộc Nhóm I sẽ không phải đánh giá sơ bộ tác động môi trường, tiết kiệm được thời gian và chi phí;

Không bỏ sót đối tượng là các dự án đầu tư có nguồn vốn tư nhân không thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư (theo Luật Đầu tư) nhưng có nguy cơ tác động xấu đến môi trường ở mức độ cao. Các dự án này khi thực hiện đánh giá sơ bộ tác động môi trường sẽ giúp nhà đầu tư tránh lãng phí về tài chính, thời gian trong trường hợp dự án không đáp ứng được yêu cầu về BVMT ở ngay giai đoạn này;

Khắc phục được mâu thuẫn hiện nay trong tên gọi, nội hàm đánh giá sơ bộ tác động môi trường tại Luật Đầu tư công.

Tuy nhiên, để thực hiện phương án này sẽ phải sửa đổi điểm g khoản 2 Điều 30 và khoản 6 Điều 31 Luật Đầu tư công để khắc phục mâu thuẫn nêu trên.

Tổng hợp kết quả lấy ý kiến các Đoàn ĐBQH có 39/50 Đoàn đề nghị thực hiện theo phương án này; đồng thời, đa số ĐBQH phát biểu thảo luận trực tuyến ngày 24/10/2020 cũng lựa chọn phương án này.

Từ những phân tích nêu trên, Cơ quan soạn thảo và Ủy ban KH,CN&MT của Quốc hội thống nhất đề nghị Chính phủ thực hiện theo phương án phân loại dự án đầu tư theo tiêu chí về môi trường (như tại Điều 29b và Điều 30b). Phương án này có thay đổi với phương án đã được Chính phủ trình Quốc hội tại Tờ trình số 252/TTr-CP nên Bộ TN&MT kính đề nghị Chính phủ chỉ đạo lấy ý kiến về việc thay đổi phương án này.

Về thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM

Tại Tờ trình số 252/TTr-CP, Chính phủ trình Quốc hội 01 phương án là giao các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành thẩm định báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của mình để có thể tích hợp giải quyết thủ tục thẩm định báo cáo ĐTM với thủ tục thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi một số dự án (do các Bộ này được giao thẩm quyền thẩm định theo quy định của pháp luật về xây dựng).

Trong quá trình chỉnh lý Dự thảo Luật, nhiều ĐBQH đã đề nghị giao UBND cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với các bộ có liên quan thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành. Trên cơ sở đó, UBTVQH đã đề xuất lấy ý kiến Quốc hội 02 phương án như sau:

Phương án 1: Theo Tờ trình số 252/TTr-CP là giao các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành thẩm định báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của mình.

Ưu điểm: Có thể tích hợp giải quyết thủ tục thẩm định báo cáo ĐTM với thủ tục thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi của một số dự án; Các Bộ này hiện nay đều có bộ phận chuyên môn về môi trường, quá trình thẩm định thời gian qua vẫn đáp ứng được yêu cầu BVMT.

Nhược điểm: Chưa bảo đảm quản lý thống nhất tại địa phương; việc thẩm định ĐTM không đi đôi với kiểm tra, giám sát việc thực hiện công tác BVMT của dự án (gắn với chức năng quản lý địa bàn).

Phương án 2: Đây là phương án được tiếp thu ý kiến của ĐBQH, theo đó giao UBND cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với các bộ có liên quan thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành.

Ưu điểm: Bảo đảm quản lý thống nhất tại địa phương, thuận lợi cho công tác kiểm tra, giám sát, cấp phép (nếu có) sau này và phù hợp với xu hướng phân cấp cho địa phương hiện nay của Chính phủ.

Nhược điểm: Không tích hợp được quá trình thẩm định báo cáo ĐTM với quá trình thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi tại các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành nhằm giảm TTHC cho các doanh nghiệp; Không phát huy được sự tham gia của các cơ quan chuyên môn về môi trường của các Bộ trong thẩm định báo cáo ĐTM.

Tổng hợp kết quả lấy ý kiến các Đoàn ĐBQH có 40 Đoàn đề nghị thực hiện theo phương án 2. Cơ quan soạn thảo và Ủy ban KH,CN&MT của Quốc hội thống nhất đề nghị Chính phủ thực hiện theo phương án 2. Do phương án này có thay đổi với phương án đã được Chính phủ trình Quốc hội tại Tờ trình số 252/TTr-CP nên Bộ TN&MT kính đề nghị Chính phủ chỉ đạo lấy ý kiến Thành viên Chính phủ về việc thay đổi phương án này.

Về việc tích hợp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước vào giấy phép môi trường

Việc thống nhất chỉ dùng 01 loại GPMT, bao gồm cả nội dung cấp phép xả nước thải vào công trình thủy lợi đã được lấy ý kiến Thành viên Chính phủ và Chính phủ đã thống nhất khi trình Quốc hội xin ý kiến Dự thảo Luật, thể hiện tại các Tờ trình 125/TTr-CP và số 252/TTr-CP. Phương án này có ưu điểm là:

Khắc phục được tình trạng một đối tượng là nước thải của doanh nghiệp xả thải vào công trình thủy lợi phải thực hiện hai TTHC do hai cơ quan chuyên môn khác nhau thực hiện nhưng lại có nhiều nội dung tương đồng (GPMT và giấy phép xả nước thải vào công trình thủy lợi); tạo thuận lợi cho doanh nghiệp;

Bảo đảm thống nhất nguyên tắc quản lý tổng hợp về tài nguyên nước;

Đồng bộ trong thẩm quyền, trách nhiệm quản lý về môi trường đối với quá trình hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ của dự án, cơ sở (từ đánh giá sơ bộ tác động môi trường, ĐTM, GPMT);

Có sự tham gia của cơ quan quản lý công trình thủy lợi ngay từ giai đoạn ĐTM, cấp phép môi trường đối với các dự án xả nước thải vào công trình thủy lợi, đảm bảo sự đồng bộ giữa các yêu cầu về BVMT với bảo vệ chất lượng nguồn nước công trình thủy lợi (như tại khoản 3 Điều 35b, khoản 2 Điều 44b1);

Phát huy được vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước về BVMT trong việc kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm về xả nước thải vào các công trình thủy lợi của doanh nghiệp.

Tuy nhiên, thực hiện phương án này sẽ phải sửa 01 điểm, 01 khoản và bãi bỏ 01 Điều của Luật Thủy lợi (nội dung liên quan đến cấp giấy phép xả nước thải vào công trình thủy lợi) như tại phương án 1 khoản 2 Điều 173.

Tại Dự thảo Luật được trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 10, UBTVQH đề xuất lấy ý kiến ĐBQH thêm phương án là vẫn có giấy phép “Xả nước thải vào công trình thủy lợi” song song với việc cấp GPMT. Theo Phương án này sẽ không phải sửa Luật Thủy lợi nhưng lại không khắc phục được các bất cập, chồng chéo hiện nay như: một đối tượng là nước thải của doanh nghiệp xả thải vào công trình thủy lợi tiếp tục phải thực hiện hai TTHC có nhiều nội dung tương đồng; không bảo đảm nguyên tắc quản lý tổng hợp về tài nguyên nước; phân tán chức năng quản lý nhà nước đối với đối tượng là nước thải xả vào công trình thủy lợi; việc kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm hành vi xả nước thải vượt quy chuẩn kỹ thuật vào công trình thủy lợi do các cơ quan quản lý nhà nước về thủy lợi không được kịp thời, thường xuyên, hiệu quả (pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy lợi không có chế tài xử lý hành vi này).

Tổng hợp kết quả lấy ý kiến của các Đoàn ĐBQH cho thấy trong số 28 Đoàn ĐBQH đưa ra ý kiến lựa chọn có 22 Đoàn đề nghị thực hiện theo phương án Chính phủ đã trình Quốc hội tại Tờ trình số 252/TTr-CP.

Do vậy, Bộ TN&MT đề nghị Chính phủ tiếp tục khẳng định quan điểm chỉ sử dụng 01 loại GPMT, bao gồm cả nội dung xả nước thải vào công trình thủy lợi, như nội dung đã được các Thành viên Chính phủ biểu quyết và được Chính phủ trình Quốc hội tại các Tờ trình số 125/TTr-CP và số 252/TTr-CP.

Về việc bảo đảm đồng bộ với các Luật có liên quan

Tại phiên thảo luận trực tuyến của Quốc hội về Dự thảo Luật ngày 24/10/2020, đã có 20 ý kiến thảo luận, 04 ý kiến tranh luận. Hầu hết các ý kiến đều đánh giá cao sự cố gắng, nỗ lực, cầu thị trong tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật của Cơ quan soạn thảo, Cơ quan thẩm tra và đã thống nhất cao việc lựa chọn các phương án. Ý kiến khác nhau về các phương án nói trên là rất ít.

Ban soạn thảo, Bộ TN&MT, Ủy ban KH,CN&MT của Quốc hội, các Cơ quan của Chính phủ, Quốc hội đã tập trung dành nhiều thời gian để chỉnh lý, hoàn thiện, thống nhất Dự thảo Luật. Bộ TN&MT và Văn phòng Chính phủ cũng đã làm việc trực tiếp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các Bộ, ngành có liên quan để rà soát tính thống nhất của Dự thảo Luật với các luật có liên quan. Ban soạn thảo bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật của Dự thảo Luật, không có vướng mắc trong quá trình thực hiện.

Ngày 24/10/2020, sau phiên thảo luận trực tuyến về Dự thảo Luật, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển đã chủ trì cuộc họp với sự tham dự của: Bộ trưởng Bộ TN&MT, Chủ nhiệm Ủy ban KH,CN&MT, Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính Ngân sách, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Thứ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn để chỉ đạo về một số nội dung lớn còn có phương án khác nhau để xin ý kiến của ĐBQH. Tại cuộc họp này, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã khẳng định tính thống nhất, đồng bộ của các phương án đề xuất trong Dự thảo Luật liên quan đến nội dung phân loại dự án đầu tư theo các tiêu chí về môi trường và đối tượng phải đánh giá sơ bộ tác động môi trường với các Luật: Đầu tư công, Đầu tư và PPP. Các cơ quan tham dự cũng đã phối hợp rà soát, bảo đảm tính thống nhất pháp luật theo các phương án đề xuất, đồng thời Phó Chủ tịch Quốc hội đề nghị Chính phủ có ý kiến chính thức về các nội dung đang có 02 phương án xin ý kiến ĐBQH.

Từ các nội dung nêu trên, Bộ TN&MT kính trình Chính phủ xem xét, chỉ đạo một số nội dung sau: (1) Tiếp tục khẳng định quan điểm của Chính phủ về việc chỉ sử dụng 01 loại GPMT, bao gồm cả nội dung xả nước thải vào công trình thủy lợi; do vấn đề này đã được các Thành viên Chính phủ biểu quyết thông qua, được Chính phủ trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 9 và được đa số các Đoàn ĐBQH lựa chọn; (2) Lấy ý kiến Thành viên Chính phủ về các phương án đề xuất liên quan đến: việc phân loại dự án đầu tư theo tiêu chí về môi trường và đối tượng phải đánh giá sơ bộ tác động môi trường; và thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM của các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành; do các phương án này được đa số các Đoàn ĐBQH lựa chọn khác với các phương án Chính phủ đã trình Quốc hội tại Tờ trình số 252/TTr-CP; (3) Giao Bộ Tư pháp phối hợp chặt chẽ với Ủy ban Pháp luật của Quốc hội trong quá trình rà soát Dự thảo Luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật trước khi trình Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 10; (4) Sau khi có ý kiến Thành viên Chính phủ, giao Bộ trưởng Bộ TN&MT thừa ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ thay mặt Chính phủ ký văn bản gửi UBTVQH về các nội dung được lấy ý kiến và đề nghị UBTVQH trình Quốc hội thông qua Luật BVMT (sửa đổi) tại Kỳ họp thứ 10 vì yêu cầu cấp bách của các vấn đề môi trường và đáp ứng nguyện vọng của Nhân dân.