Theo xu thế chung, khu vực ven biển sẽ là tâm điểm cho sự phát triển trong tương lai với sự gia tăng dân số, mở rộng các ngành công nghiệp, du lịch và quá trình đô thị hóa. Tuy nhiên, do nhu cầu và sự phát triển kinh tế - xã hội, các hoạt động ở vùng bờ cộng với ảnh hưởng của biến đổi khí hậu dẫn đến những tác động đến điều kiện tự nhiên, các hệ sinh thái, tài nguyên, môi trường. Hiện nay, vùng biển ven bờ đang bị đe dọa với vấn đề suy giảm đa dạng sinh học, ô nhiễm môi trường, xói lở bờ biển.

Các hệ sinh thái, tài nguyên vùng bờ đã và đang suy thoái, diện tích bị thu hẹp nghiêm trọng. Phong trào lấn biển làm đầm nuôi tôm, các dự án phát triển khu công nghiệp và đô thị là một trong những nguyên nhân nổi trội dẫn đến phá rừng ngập mặn, suy giảm các vùng đất ngập nước. Bên cạnh đó là sự gia tăng chất thải ra cửa sông, ven biển, ngày càng gây ô nhiễm trên diện rộng tại các vùng cửa sông, ven biển làm ảnh hưởng đến tài nguyên nước, sinh vật, các ngành kinh tế gắn với biển. Đây là những sức ép lớn lên môi trường, hệ sinh thái và tài nguyên vùng ven biển.

Theo dự báo đến năm 2100, khi mực nước biển dâng cao khoảng 1,0m thì hầu hết các tỉnh ven biển sẽ bị ngập úng và tình trạng sạt lở bờ, cửa sông, bờ biển sẽ diễn ra vô cùng mạnh mẽ. Với bờ biển dài 3260 km từ bắc vào nam và khoảng 30 triệu người sống ở 136 quận, huyện, thị xã, thành phố ven biển của 28 tỉnh duyên hải, Việt Nam là 1 trong số những nước trên thế giới bị ảnh hưởng lớn nhất từ biến đổi khí hậu, mực nước biển dâng.

Dải ven biển nước ta là một địa hệ tự nhiên kỹ thuật mang tính đa dạng, nhạy cảm cao và luôn biến đổi. Mỗi khi có sự thay đổi một hoặc các thành phần trong địa hệ thì sẽ kéo theo nhiều sự thay đổi của các thành phần khác nhằm thiết lập lại một sự cân bằng mới. Trong những năm gần đây, dưới sự tác động ngày của các hoạt động kinh tế - xã hội của con người ở vùng ven biển đã làm cho quá trình xói lở, bồi tụ diễn biến phức tạp cả về quy mô lẫn cường độ. Bờ biển biến động và diễn ra rất khác nhau đối với từng khu vực, phụ thuộc từng cấu trúc bờ và động lực sông - biển và tác động của các hoạt động kinh tế - xã hội. Xói lở bờ biển không chỉ gây thiệt hại về sinh mạng, tiền của, đất đai, tài sản mà còn tác động mạnh đến môi trường sinh thái, ảnh hưởng đến dân sinh - kinh tế, đe dọa sự phát triển bền vững dải bờ biển nước ta.

Các hoạt động khai thác, sử dụng không hợp lý vùng bờ từ Bắc vào Nam, dẫn tới ô nhiễm môi trường, suy giảm hệ sinh thái, xói lở bờ biển; một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là do hoạt động lấn biển không được xem xét, đánh giá, tính toán kỹ càng và kiểm soát chặt chẽ.

Tại Việt Nam, hoạt động khai hoang, lấn biển đã được tiến hành rất sớm, từ thời đại phong kiến nhà Trần (Trần Nhân Tông - 1248), nhưng diễn ra mạnh mẽ, quy mô lớn từ thế kỷ 15. Vào thế kỷ 15, nhà Lê đã khuyến khích các công trình khai hoang, lấn biển và nhờ đó đã lập ra nhiều làng mới ven biển các tỉnh Quảng Ninh, Nam Định, Thái Bình (ngày nay); đặc biệt là thời nhà Nguyễn, khai hoang, lấn biển đã trở thành quốc sách, có ngành quan “danh điền sứ” trông coi. Chuyên gia về tổ chức và công nghệ khai hoang, lấn biển - quan danh điền sứ Nguyễn Công Trứ đã lấy địa bàn cấp huyện làm quy hoạch khai hoang và lấy thủy lợi làm căn cứ tổ chức quy hoạch ruộng đất; chỉ tính từ năm 1826 đến năm 1842, ông đã tổ chức khai hoang, lấn biển được khoảng 16.480 ha.

Sau năm 1954, Nhà nước ta đã chủ trương tiến hành khai hoang xây dựng các vùng kinh tế - dân cư mới. Nghị quyết Hội nghị trung ương lần thứ 5 (khóa III) tháng 7/1961 đã nêu “Phải tận dụng những đất còn bỏ hoang, bỏ hóa, những bãi bồi ven sông, ven biển”. Nghị quyết Hội nghị trung ương lần thứ 8 (khóa III) nêu cụ thể hơn “Trong 5 năm phải khai hoang thêm khoảng 45 vạn ha”. Để quản lý việc này, Chính phủ đã thành lập Cục Khai hoang nhân dân thuộc Bộ Nông trường; đến tháng 02 năm 1963, Cục này được nâng lên thành Tổng cục Khai hoang trực thuộc Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm hoạch định kế hoạch và tổ chức khai hoang trên toàn miền Bắc, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Nghị định số 17-CP ngày 21 tháng 02 năm 1963 của Hội đồng Chính phủ. Tại Thông tư liên bộ giữa Bộ Nội vụ và Tổng cục Khai hoang ngày 07 tháng 3 năm 1963 đã quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy khai hoang của địa phương. Theo đó, căn cứ tính chất việc tổ chức nhân dân khai hoang và khối lượng công tác của từng địa phương, Ủy ban hành chính tỉnh, thành phố thành lập Ty khai hoang hoặc Phòng khai hoang trực thuộc Ủy ban hành chính. Sau khi thống nhất đất nước (1975), việc lấn biển, khai thác các bãi bồi và bảo vệ đất đai, chống xói lở bờ biển càng được chú trọng đặc biệt.

Theo thống kê từ năm 1958-1994, tại miền Bắc đã có 56 công trình khai hoang lấn biển với tổng diện tích là 55.465 ha. Ở đồng bằng sông Cửu Long, tại Cà Mau, diện tích đất bồi lấn ra biển trung bình hàng năm từ 80 - 100 m.

Bước vào thời kỳ đổi mới, đặc biệt là những năm gần đây, ngày càng có nhiều dự án lấn biển ra đời. Nhiều dự án lấn biển quy mô lớn đã và đang được thực hiện Việt Nam có lợi thế với hơn 3.200km bờ biển, trong đó có nhiều khu vực biển ven bờ nông, nhiều bãi bồi, rất thuận lợi cho hoạt động lấn biển. Theo một đánh giá trước đây, diện tích có khả năng đưa vào khai hoang, lấn biển khu vực ven biển nước ta đến trên 100.000ha. Ngày nay, với công nghệ hiện đại, chắc chắn diện tích này sẽ là rất lớn. Việc lấn biển đã trở thành một hướng mở tích cực cho các đô thị, khu vực ven biển, khẳng định một hướng phát triển cần thiết cho tương lai; đây không chỉ là giải pháp để mở rộng quỹ đất, phát triển kinh tế - xã hội mà còn là giải pháp chủ động ứng phó với tình trạng xói lở bờ biển, nước biển dâng.

Tuy nhiên, bên cạnh những giá trị thu được thì hoạt động lấn biển cũng có rất nhiều vấn đề phải quan tâm, giải quyết. Các công trình, hoạt động lấn biển có thể làm thay đổi điều kiện tự nhiên, địa hình, cảnh quan; ảnh hưởng, làm thay đổi chế độ thủy động lực của khu vực, làm thay đổi dòng chảy ven bờ, gây bồi lắng, sạt lở ở khu vực lân cận và gây xói lở bờ, làm mất an toàn cho chính các công trình; hoạt động lấn biển cũng có thể gây ra tác động không nhỏ đến hệ sinh thái, đa dạng sinh học và các nguồn lợi, tác động tới đời sống của người dân ven biển.

Việc quai đê, lấn biển phục vụ cho phát triển nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản chủ yếu ở các vùng cửa sông lớn giàu phù sa và đào hút cát nuôi tôm trong vùng đất cát phục vụ phát triển thủy sản đã và đang tác động đáng kể đến tài nguyên và môi trường ven biển. Việc mở rộng đầm tự phát, làm cho nhiều loài thủy sinh, động vật ven biển, cửa sông giảm đáng kể.

Tại các khu vực lấn biển, chất thải sinh hoạt từ các khu đô thị, khu dân cư và các chất thải khác của các hoạt động sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, công nghiệp, dịch vụ có khả năng gây ô nhiễm trên diện rộng, làm suy thoái môi trường và các hệ sinh thái biển ở các khu vực lân cận. Chưa kể đến nhu cầu vật liệu san lấp phục vụ hoạt động lấn biển có thể dẫn tới tình trạng khai thác đất, cát bừa bãi, trái phép, ảnh hưởng, hủy hoại môi trường nơi khác.

Các dự án có hoạt động lấn biển gây những tác động, ảnh hưởng đến sinh kế, việc làm, chỗ ở của người dân khu vực lấn biển; phá vỡ quy hoạch về hạ tầng, giao thông, y tế, giáo dục. Thực tế vừa qua cho thấy, có những dự án có hoạt động lấn biển mà chủ yếu là các dự án bất động sản đã “quây” mặt biển và đường ra biển như là “của riêng”, cản trở quyền tiếp cận của người dân với biển, ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân nơi đây, hạn chế tiềm năng du lịch biển.

Tuy nhiên, trong thời gian vừa qua, do chưa thực hiện, giải quyết tốt các yêu cầu, vấn đề nêu trên nên một số dự án có hoạt động lấn biển đã gây tác động, ảnh hưởng đến cảnh quan, môi trường, hệ sinh thái, gây xói lở bờ biển; có dự án phải ngừng triển khai do chưa tính toán kỹ càng về kỹ thuật, ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội; có dự án phải xem xét lại do ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh; có dự án đã vấp phải sự phản đối của người dân địa phương khi triển khai. Tình trạng san lấp, lấn biển tràn lan, phá vỡ cảnh quan, quy hoạch; lợi dụng, biến tướng các dự án được phê duyệt để tiến hành lấn biển trái phép; việc buông lỏng quản lý, không kiểm soát chặt chẽ hoạt động lấn biển diễn ra ở một số địa phương gần đây nổi lên một số vấn đề khá phức tạp như ở Quảng Ninh (Hạ Long, Cẩm Phả), Hải Phòng (Cát Bà), Thanh Hóa (Sầm Sơn), Khánh Hòa (Nha Trang), Đà Nẵng, Quảng Nam (Hội An), Hồ Chí Minh (Cần Giờ),...

Trong khi đó, pháp luật hiện hành gần như chưa có các quy định cụ thể đối với hoạt động này. Pháp luật đất đai chỉ quy định nguyên tắc chung về việc khuyến khích hoạt động khai hoang, lấn biển. Pháp luật về đầu tư chỉ quy định về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, cấp giấy chứng nhận đầu tư, quyết định đầu tư, trong đó có quy định liên quan đến thẩm quyền đối với một số dự án lấn biển có quy mô lớn. Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo chỉ quy định việc khai hoang, lấn biển trong phạm vi hành lang bảo vệ bờ biển chỉ được thực hiện khi có văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ; tuy nhiên, cơ bản hoạt động lấn biển lại không thuộc phạm vi hành lang bảo vệ bờ biển (vì nằm ngoài đường mực nước triều cao trung bình trong nhiều năm). Pháp luật bảo vệ môi trường có quy định một số dự án lấn biển có quy mô lớn phải thực hiện đánh giá tác động môi trường, tuy nhiên không có yêu cầu quy định cụ thể đối với các dự án có hoạt động lấn biển. Việc xem xét, thẩm định, quyết định cho phép thực hiện các hoạt động liên quan đến lấn biển đối với đê, kè biển, cảng biển, lấn biển để trồng rừng ngập mặn đã được quy định rõ ràng hơn trong Luật đê điều, Bộ luật hàng hải, Luật lâm nghiệp và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; tuy nhiên, các yêu cầu về kỹ thuật cũng chưa được chú trọng quy định. Pháp luật hiện hành chưa quy định trách nhiệm quản lý nhà nước và nhiệm vụ cụ thể của các cấp, các ngành liên quan đối với hoạt động lấn biển và đặc biệt là không có các quy định yêu cầu cụ thể đối với hoạt động lấn biển để bảo vệ môi trường, cảnh quan, hệ sinh thái, ứng phó với biến đổi khí hậu, nước biển dâng, bảo đảm quốc phòng, an ninh, phát triển bền vững.

Có thể nhận thấy, việc thiếu các quy định cụ thể điều chỉnh đối với hoạt động lấn biển là một trong những nguyên nhân dẫn đến thực trạng tình hình hoạt động lấn biển như đã nêu trên và nếu không được kịp thời bổ sung sẽ gây ra những phức tạp, hệ lụy chưa lường hết được trong thời gian tới. Chính vì vậy, Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã yêu cầu “Kiểm soát chặt chẽ các dự án quai đê, lấn biển”.